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Acerca de Pamela Arellano

Experta en regulación económica y diseño de políticas públicas con amplia experiencia en el sector público y privado. Ingeniero Civil Industrial y Magíster en Economía Aplicada de la Universidad de Chile. En el sector público, fue responsable de la regulación tarifaria de los sectores de telecomunicaciones y de servicios sanitarios asi como del análisis regulatorio de mercados altamente complejos como agua, energía (electricidad e hidrocarburos), medioambiente y telecomunicaciones pesca, salmonicultura, protección de los consumidores y libre competencia. Asimismo fue asesora del Ministro de Hacienda, Andrés Velasco. A lo anterior se agrega consultoría por 7 años dedicada a la realización de estudios de Regulación de Mercados en los sectores eléctrico, sanitario, de telecomunicaciones (VTR) y retail; asuntos de Libre Competencia y Arbitrajes.

Bloqueo de teléfonos móviles, ¿se justifica?

Libre competencia, Regulación, Telecomunicaciones

Por: Pamela Arellano

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Pocas situaciones han despertado más molestia en los dueños de teléfonos móviles que los anuncios de la Subtel acerca de la posibilidad de que sus dispositivos puedan ser bloqueados. La fecha de inicio de dichos bloqueos se ha modificado varias veces desde el 2017 para evitar una oleada inmanejable de reclamos, pero la política pública existe y ya se está aplicando. Sin embargo, esta regulación en las condiciones actuales carece de sentido.

Partamos recordando la génesis de esta medida. En 2015, WOM denunció que las empresas de telefonía móvil estarían exigiendo a los proveedores de teléfonos celulares equipos incompatibles con sus bandas de espectro, restringiendo la posibilidad a los usuarios de portar su número y cambiar de compañía sin tener que cambiar de aparato. Este hecho fue incluso denunciado ante la Fiscalía Nacional Económica (FNE) quien inició una investigación por oficio en toda la industria. Como resultado de esta investigación, en diciembre de 2017, los fabricantes de celulares se comprometieron a no bloquear equipos. Es más, agregaron que cuando se produzca el ingreso de un nuevo operador o se habilite una nueva banda o tecnología, contarán con un protocolo que contenga plazos razonables para realizar las pruebas en los equipos, lo que permitiría homologarlos antes de su lanzamiento comercial.

La FNE destacó asimismo como fundamento para cerrar la causa, la dictación de la Resolución Exenta N° 1463, de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, del 13 de junio de 2016, que fija la norma técnica que regula las especificaciones mínimas que deberán cumplir los equipos terminales utilizados en las redes móviles, mediante la cual se incorporó la obligación de etiquetar los teléfonos con información sobre el acceso a las distintas bandas del espectro radioeléctrico.

Pero esta norma técnica, una Resolución Exenta que, por su naturaleza no requirió toma de razón de la Contraloría ni tampoco se presentó ante la Direcon para recibir observaciones relativas a la generación de obstáculos técnicos a comercio, tiene errores gruesos de diseño que hacen imposible calificarla sino como una política pública deficientemente diseñada:

    • La resolución exenta permitió que la investigación de la FNE se cerrara sin que se analizara y sancionara, de existir, los actos contrarios a la libre competencia.
    • Las etiquetas que los equipos deberían llevar información respecto al acceso a las distintas bandas del espectro radioeléctrico pero, por el contrario, las etiquetas diseñadas se refieren a si el equipo permite 2G, 3G o 4G. Así las cosas, el comprador no sabe a qué compañías puede portarse ese teléfono.
    • Las etiquetas deben contar con información que se obtiene de un procedimiento de homologación, que tiene como resultado una “certificación” del equipo. Para ese proceso, los importadores deben contratar una empresa certificadora.
    • La resolución establece que no pueden comercializarse en Chile teléfonos y otros dispositivos móviles no homologados.
    • Para sancionar a los dispositivos que no cumplen con lo anterior, la resolución obliga a bloquearlos de manera que no puedan traficar llamadas ni tengan servicio de internet con las compañías de telecomunicaciones del país.
    • La resolución obliga a todas las empresas de telecomunicaciones a financiar un enorme sistema informático que captura, procesa y almacena información de todos los dispositivos móviles del país en uso desde hace 5 años. Nótese que esto es mucho más que solo los teléfonos móviles sino que también incluye a eBooks, IPads, alarmas, cámaras, sensores y en general, toda la industria de IoT.
    • Para que el bloqueo de teléfonos no afecte a los equipos comprados en el extranjero que quieran usarse con una SIM Card local, a todos aquellos que quieren traficar datos en el país se les pide acreditar la compra o que están de paso a través de una inscripción administrativa. Para ello se debe enviar a una empresa certificadora la imagen de la boleta, factura o invoice de compra de tiendas de Internet, boleta o factura de Linio emitida en dólares. Si el documento está a nombre de otra persona que no es quien lo inscribe, debe adjuntar poder simple autorizando la inscripción por un tercero y adjuntar la identificación del comprador. El equipo queda inscrito a nombre de quién aparece en la Boleta o Factura. De no tener estos comprobantes, se puede adjuntar copia de pasaporte con timbre de ingreso al país o ticket de Inmigración de la PDI con antigüedad no superior a 1 mes o ticket de medio de transporte de ingreso al país con antigüedad de menos de 60 días. En el caso de teléfonos adquiridos en el extranjero a través de Internet, los documentos que no otorguen certeza de su compra en el extranjero o que solo sólo correspondan a un paso intermedio no servirán para acreditar la adquisición.

    Como puede colegirse rápidamente de todo lo descrito, es patente que la lógica regulatoria en la que se basa la Resolución Exenta N° 1463 y sus modificaciones no solo no logra cumplir el fin para la que se creó sino que también impone riesgos y costos innecesarios e incluso intolerables para muchos ciudadanos.

    En efecto, la etiqueta no informa con qué compañías funciona el teléfono, es decir, a cuáles el usuario podría portar el servicio. Solo desde este punto de vista: i) todo el gasto de millones de dólares realizado por las compañías de telecomunicaciones (que se suma a otra tanta carga regulatoria que abordaremos en otra oportunidad), ii) el tiempo y recursos de los ciudadanos que traen equipos del extranjero en realizar la inscripción administrativa para evitar que sus teléfonos sean bloqueados y iii) el costo de toda la industria de dispositivos móviles no-teléfonos (IoT) que se enfrentan a trámites y costos de internación a consecuencia de la homologación obligatoria es inútil.

    Adicionalmente, estos costos de homologación implican proporcionalmente una carga regulatoria mayor en el comercio de menor tamaño debido a que el proceso de homologación se realiza de manera muestral por lote importado, por lo tanto, por unidad, el costo de homologación es mayor cuando se trata de importaciones de bajo volumen.

    Más sensible aún, es la cantidad de datos personales que los ciudadanos deben entregar a las empresas certificadoras: información del IMEI del teléfono asociado a un RUT (identidad) lo que compromete la privacidad y seguridad del usuario de dicho equipo. Que solo exista esta base de datos, que ni siquiera contempla protocolos para resguardarlos, crea una vulnerabilidad en cuanto a riesgo de espionaje, hackeo malicioso, vigilancia y usurpación de identidad.

    Y por si lo anterior no fuera suficiente, cuando existe una sanción, en este caso el bloqueo del dispositivo móvil, ésta es aplicada en quien no cometió ninguna infracción normativa. Efectivamente, bajo esta lógica regulatoria el consumidor final que compra en el país un teléfono no homologado sufre el bloqueo de su teléfono. Un buen diseño normativo debe colocar la sanción lo más cerca posible de quien incumple la norma de manera que, si no es posible sancionarlo a él, quien recibe la sanción pueda repetir en contra de éste. En efecto, las sanciones cumplen, ante todo, un rol disuasivo y si quien comete la falta nunca sufre las consecuencias, los incentivos están mal establecidos. En este caso, el comprador de un teléfono no homologado podría recurrir a la empresa para pedir el cambio de teléfono (o al Sernac en caso de que la empresa no lo haga) pero esto va a ocurrir 30 días después de que el teléfono haya empezado a traficar por las redes de las compañías de telecomunicaciones.

    Un mejor diseño regulatorio sería uno que sanciona al importador/comercializador que ingresa/pone a la venta un teléfono no homologado y es el Sernac, usando sus facultades generales, o los fiscalizadores de Subtel los encargados de realizar inspecciones probabilísticas en el comercio verificando el cumplimiento de la normativa. Este sistema de fiscalización es significativamente más barato que el sistema informático que registra, procesa y almacena todo el tráfico de datos que se realiza en el país. De hecho, los procesos de fiscalización modernos y eficientes han mutado desde inspecciones al 100% de los elementos a fiscalizar a uno probabilístico en función de riesgo de incumplimiento. Es el modelo usado por el SII, Aduanas (aforo), SAG etc. Por otro lado, en el diseño actual, la Resolución Exenta N° 1463 y sus modificaciones establecen que es la industria de telecomunicaciones la que debe financiar y ejecutar la fiscalización y sanción del incumplimiento normativo de la homologación o inscripción administrativa, según corresponda.

    Si bien se entiende que la entrada en vigencia de esta normativa fuese aplazada una y otra vez lo cierto es que ahora solo queda repensar completamente esta política pública que ha resultado tan costosa e ineficiente. Definitivamente, al menos en lo que respecta a facilitar la portabilidad (en otra oportunidad abordaremos la política pública del SAE- Sistema de Alerta de Emergencia), en este caso lo mejor hubiese sido dejar el asunto en manos de la Fiscalía Nacional Económica.

Gestión y regulación “a la chilena”

Control de gestión, Gestión, Regulación

Por: Pamela Arellano

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Hay un slogan que me gusta particularmente, el del British Standard Institute (BSI), “Making excellence a habit”1. Además de simple, esta frase encierra un poderoso concepto: si bien la excelencia es un horizonte al que se aspira llegar, el verdadero logro es mantener dicho nivel en el tiempo, es decir, pasar de un estado puntual a uno permanente y que, por lo tanto, pase a ser una característica de la organización. La excelencia no es otra cosa, entonces, que la evolución del concepto de calidad total.

Lograr la excelencia suena a una tarea gigantesca; ya es suficientemente exigente mantenerse a flote o no bajar de ciertos resultados. Pero lo cierto es que la excelencia, como dice el slogan, es resultado del hábito, ¿pero cuál? Uno de los más importantes, desde el punto de vista operativo, es la adopción de las mejores prácticas y éstas se encuentran plasmadas en las normas técnicas.

Dado que existen estándares para prácticamente todas las áreas, parece un sin sentido que una empresa reinvente la rueda cada vez que se enfrenta a un nuevo desafío o instala un nuevo proceso. Menos razonable es que trate de inventar una rueda “a la chilena” cuando estamos activamente insertos en un mundo globalizado, integrado e interconectado.

Es historia común que empresas que buscan internacionalizarse deban hacer profundos ajustes en sus procesos y productos para acceder a los mercados en los destinos que quieren conquistar. O que, cuando se les exige una certificación, sea realmente traumático ajustar sus prácticas para lograrlo. Todas estas gestiones son costosas en recursos monetarios, horas de personal y clima laboral y solo revelan lo lejos que está la empresa de la frontera de gestión. Si la empresa incorporara en su lógica de funcionamiento las mejores prácticas desde las etapas tempranas de diseño, obtener una certificación sería muchísimo menos trabajoso.

Pero sería injusto criticar solamente a las empresas. Muchas veces el entorno normativo local obliga a cumplir exigencias que se encuentran desalineadas de las normativas internacionales. Esta situación empeora si además estas exigencias provienen de diferentes instituciones con atribuciones superpuestas2 y no existe la debida coordinación entre ellas para lograr normativas efectivas, coherentes y eficientes. Más aún, desde el punto de vista de una política de atracción de inversionistas extranjeros o de mercados abiertos, es una contradicción emitir normas técnicas locales sin una correspondencia directa a las internacionales pues eso crea una importante barrera de entrada al mercado local3.

Dicho lo anterior, si alcanzar la excelencia no es fácil, mantenerla requiere un esfuerzo incluso mayor. Como una publicación de la Harvard Business Review4 señala, algunos restaurantes que han obtenido estrellas Michelin han tomado la drástica decisión de devolverlas porque no han podido administrar los gastos adicionales y las restricciones que impone dicho sello.

Pero, aun cuando no se tenga como meta obtener un certificado o sello, conocer y acercarse a las mejores prácticas de la industria es necesario debido a que ellas orientan y le dan forma al mercado (shape the market) pues contienen los elementos nivel de producto o de gestión que eventualmente deberán ser incorporados a las empresas por presiones de mercado (clientes, por ejemplo) o exigencias normativas. Hoy en día, los estándares en temas de vanguardia, como sustentabilidad, manejo medioambiental, envoltorios, eco-diseño, reciclaje, Green-IT, cyberseguridad, biometría, diversidad en las organizaciones, gobernanza para la información, entre otras, serán la práctica común o el piso de la industria en un tiempo más.

Entonces, ¿cómo hacen las empresas (y agencias públicas y reguladores) para orientar sus decisiones hacia las mejores prácticas? La clave en todo proceso de cambio es el liderazgo y la asesoría que permita transitar hacia este enfoque de manera ordenada y sobre todo sostenible. Conseguir la norma, leerla y decidir adoptarla es solo el primer paso.

Después de todo, la excelencia es un camino, no un destino.

  1. BSI es la institución, dependiente de la corona británica, más antigua de elaboración de normas internacionales. Con más de 100 años de historia, comenzó elaborando la norma técnica para la construcción del puente de Londres. Hoy, junto a ISO, son los organismos elaboradores de normas técnicos de referencia. ↩
  2. Un caso relevante en Chile es lo que sucede con las exigencias técnicas que tanto la Comisión Nacional de Energía (CNE), la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) y el Coordinador Eléctrico Nacional tienen respecto a las instalaciones y equipos eléctricos. ↩
  3. Aunque los gremios empresariales han empezado a enarbolar banderas de la mejora regulatoria, hasta el momento se trata más bien de simplificación de la burocracia. ↩
  4.  “How Ratings and Awards Do (and Don’t) Benefit Companies”, Gabriel Rossman y Oliver Schilke. 12 de octubre, 2016. ↩

Inteligencia Colectiva

Sin categoría

Por: Pamela Arellano

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Hace un par de años se publicó un libro sobre cómo los tests de inteligencia o habilidades cognitivas, que tienen un pobre desempeño en predecir los resultados hacia el futuro de los individuos, explican bastante mejor el nivel de bienestar y prosperidad de los países1. Si bien este libro generó gran controversia por sus implicancias sobre las consecuencias de los fenómenos inmigratorios, lo cierto es que este resultado viene a ratificar lo que muchos percibimos como clave para explicar productividad y logro de objetivos. En efecto, Garett Jones sostiene que la inteligencia colectiva, es decir del grupo y no de los individuos aisladamente, y las habilidades que de ella derivan son potentes y decisivas en el desarrollo de los países.

Jones postula cuatro mecanismos por los cuales se generan beneficios amplificadores que individuos inteligentes transmiten a un colectivo y que tienen impacto macroeconómico: paciencia lo que, entre otras cosas, se traduce en una mayor propensión a ahorrar; cooperación que implica buscar beneficios más allá del propio; trabajo en equipo que permite alcanzar mejores resultados que los esfuerzos realizados aisladamente, sin mayor interacción y sin aprovechar sinergias; y, finalmente, productividad pues entrar a un grupo de alto rendimiento induce a aumentar la productividad propia.

Este resultado tiene la virtud de relacionar los resultados que se han venido obteniendo en economía con el conocimiento acumulado en psicología y gestión donde el énfasis en la colaboración y el trabajo en equipo han sido permanentemente relevados como fundamentales para el buen desempeño institucional.

El efecto del mayor ahorro en el crecimiento, por ejemplo, se conoce desde Solow. Algo similar ocurre, aunque solo a nivel de variable explicativa de caja-negra, con la productividad. Los otros dos elementos, cooperación y trabajo en equipo no están igualmente presentes en el análisis tradicional2 y, a la luz de este resultado, deberían.

¿Cómo promover desde políticas institucionales prácticas que contribuyan a generar un colectivo “inteligente”?
Primero, es crucial el estilo de liderazgo a nivel directivo y gerencial. Segundo, está el apoyo de estos niveles a la implementación de políticas coherentes con los objetivos de promover la colaboración y el trabajo en equipo, lo que incluye la selección de personas, evaluación de desempeño, promoción remuneraciones y capacitación.

Aunque suene de Perogrullo, la coherencia entre el discurso y las prácticas es fundamental pero, de acuerdo a lo que se observa en la realidad de las instituciones, bastante difícil de lograr. Esto porque es muy común que los incentivos vayan a las personas y no a los equipos, o que el líder de un proyecto tome el éxito como propio y evite así que las retribuciones por dicho éxito lleguen a quienes deben.

Un avance, por ejemplo, podría ser evaluar los desempeños a nivel colectivo y no individual3; que uno de los objetivos de las estructuras superiores sea la creación y fomento de espacios virtuosos de colaboración y establecer en la selección de gerentes y otros líderes de equipos, conciencia de la real importancia del trabajo colaborativo.

La escuela de negocios de Harvard entrega otras directrices para la construcción de equipos colaborativos4 entre las que menciona la estructura y formación de equipos especialmente en ambientes diversos y de alto nivel. En este último punto, la implementación y seguimiento de los equipos de trabajo requiere de un esfuerzo permanente pues, para su efectivo desempeño, se requiere que los miembros del equipo estén comprometidos con un objetivo común; este objetivo debe concretizarse en metas claramente definidas que estén alineadas con el objetivo final del grupo; las habilidades y tareas de los miembros del equipo deben ser complementarias y; finalmente, debe existir un mecanismo por el cual cada uno de ellos tenga responsabilidades claras y bien delimitadas. Para llegar a esto, la cabeza del equipo debe tener habilidades de liderazgo, comunicación, relacionamiento, capacidades técnicas y resolución de problemas; además, debe ser perceptivo, generar confianza, entender lo que el equipo realiza y mostrar seguridad.

Volviendo al tema original, ¿cómo está rankeado nuestro IQ? Una medición de IQ Research muestra lo siguiente:

Ranking Países IQ
1 Hong Kong, Singapur 108
2 Corea del Sur 106
3 Japón, China 105
4 Taiwán 104
5 Italia 102
6 Islandia, Suiza 101 
7 Austria, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Reino Unido 100
8 Bélgica, Canadá, Estonia, Finlandia, Alemania, Polonia, Suecia 99
9 Australia, Rep. Checa, Dinamarca, Francia, Hungría, Letonia, España 98
10 Rusia, Ucrania 97
11 Eslovaquia, Eslovenia, Uruguay 96
12 Israel, Portugal 95 
13 Armenia, Georgia, Kazajtán, Vietnam 94 
14 Argentina, Bulgaria 93   
15 Grecia, Irlanda, Malasia   92
16 Lituania, Tailandia 91
17 Chile, Croacia 90
18-30 Resto de los países 90-59

Como se aprecia, Chile se encuentra relativamente bien rankeado en relación a la totalidad de los países del mundo pero, al estar en el nivel 17, tenemos un amplio espacio de mejora de nuestra inteligencia colectiva

  1. “Hive Mind: How Your Nation’s IQ Matters So Much More Than Your Own”, Garett Jones, Stanford University Press, 2015. Jones es Associate Professor of Economics at the Center for Study of Public Choice, George Mason University. ↩
  2. La relevancia de la capacidad de trabajar en equipo está incipientemente llegando al discurso. Lo señala, por ejemplo, Patricio Meller en una entrevista, como algo esencial que debe enseñarse en los colegios. ↩
  3. Eso tiene sentido solo cuando los insumos del trabajo en grupo son altamente complementarios entre si y el grupo tiene capacidad de resolver parte del riesgo idiosincrático en su interior. ↩
  4. La escuela de negocios de Harvard entrega, a partir de un estudio de más de 55 casos un listado de buenas prácticas que permiten construir grupos de trabajo que actúan colaborativamente. ↩

Cumplimiento de normas: más allá de solo calcular una multa

Sin categoría

Por: Pamela Arellano

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Ni los individuos ni las sociedades son simples. Las motivaciones de las personas no se restringen a la egoísta y completamente racional búsqueda de lo más costo-efectivo. Por el contrario, los comportamientos que observamos también tienen base en factores éticos. Por eso discusiones sobre el incumplimiento normativo, como no pagar impuestos o el pasaje en Transantiago, no pueden reducirse a comparar el monto no pagado con el valor esperado de pagar una multa. El problema de diseño de política pública es bastante más complejo.

Por un lado, la percepción de lo correcto difiere a través de los individuos y, por lo mismo, variados factores influencian de manera distinta la decisión de cumplir o no una norma. La psicología social entiende el concepto de norma como el formado por tres características: como uniformidad de conducta, como aprobación o sanción social y como marco de referencia compartido por el grupo de individuos1. La literatura sobre los predictores del cumplimiento de las normas identifica tres determinantes de éste, siendo uno de ellos la probabilidad de recibir una sanción2. Las otras son:

  • La presión del grupo sobre el individuo3, ya sea en relación a lo que se espera que se haga o a lo que se observa es el comportamiento efectivo de la mayoría, y
  • El grado de concordancia entre la norma y los principios morales individuales45.

Los tres factores son importantes, según revelan numerosos estudios empíricos6 y, por lo tanto, no basta con atacar la primera, como ha sido el enfoque tradicional propuesto desde la economía. De hecho, el rol en la observancia de las leyes de las normas sociales descriptivas, es decir, en el ámbito de las percepciones, ha sido frecuentemente subvalorado por los hacedores de política7.

Hay experiencias documentadas relacionadas al pago de impuestos, al comportamiento respetuoso del medio ambiente e incluso la inclinación a ir a votar8 pero sin duda, que estos conceptos se aplican a todos los ámbitos en mayor o menor medida.

Por lo tanto, trabajar en el diseño de un sistema que implique que personas deban regirse y respetar ciertas normas o conductas debe incluir, de todas maneras, un análisis de la percepción individual y grupal respecto al cumplimiento de ellas y cómo esta percepción ha variado en el tiempo. Es clave poner atención al lenguaje que se usa, los mensajes que se entregan o las excusas que se dan cuando alguien es sorprendido infringiendo una norma. Por supuesto que cualquier norma, para que sea cumplida, debe gozar de legitimidad y, para ello, debe ser percibida como justa y útil, tanto para la persona que debe cumplirla como por el resto. Si no es así, entender qué ha sucedido es clave para diseñar intervenciones útiles que moldeen dichas percepciones hacia un mayor cumplimiento normativo. El ejemplo del sostenido aumento de la evasión en el Transantiago, por ejemplo, probablemente tiene que ver con esto.

Lo que es cierto a nivel de política pública también se da a nivel de empresa. En ellas, también debe haber un cuidado especial en este sentido y en los últimas décadas el tema de ética en los negocios se ha vuelto cada vez más relevante. Es importante que empresas a través de sus directivos y gremios repudien sinceramente los actos de corrupción; sancionen actos antiéticos como el acoso o la discriminación de cualquier tipo, ya sea por sexo, orientación sexual, nacionalidad, origen socioeconómico, raza o religión; se reconozcan y destaquen los aportes de quienes realmente los hicieron posibles, etc.

En este ámbito, es crucial que todos los mensajes que se entreguen sean coherentes con las acciones que directivos y alta gerencia realicen. Si no es así, se estará deteriorando las bases para que emerja el comportamiento buscado. Los mensajes pasan a la irrelevancia si ellos no están alineados con lo que realmente se hace. Como señaló Cameron Sepah recientemente “The actual company values, as opposed to the nice-sounding values, are shown by who gets rewarded, promoted, or let go”9

  1. “Hacia una clasificación psicosocial de las normas”, Luis V. Oceja e Isabel E. Jiménez, Estudios de psicología, 2001, 22(2), 227-242, España. ↩
  2. Andenaes (1974); Gibbs (1982); Cornish y Clarke (1986). ↩
  3. Deutsch y Gerard (1955). ↩
  4. Max Weber (1864-1920). ↩
  5. Cada una de estas variables da origen a líneas de investigación: teoría de la disuasión, influencia descriptiva y la legitimidad, respectivamente. ↩
  6. Solo por nombrar algunos: “Do Ethics Matter? Tax Compliance and Morality”, Journal of Business Ethics, 2011, 101(4), pp 635–651. El caso de los atrasos en una sala cuna en Israel Freakonomics, 2005, Steven Levitt, William Morrow and Company. “Intellectual property law compliance in Europe: Illegal file sharing and the role of social norms”, Måns Svensson y Stefan Larsson, New Media and Society, 2012, 14(7), pp. 1147-1163. ↩
  7. “Descriptive Social Norms as Underappreciated Sources of Social Control”, Robert B. Cialdini, Psychometrika, 2007, 72(2), pp. 263-268. ↩
  8. “Analyzing the Role of Social Norms in Tax Compliance Behavior”, Donna D. Bobek, Amy M. Hageman y Charles F. Kelliher, Journal of Business Ethics, 2013, 115(3), pp 451–468. “Social Pressure and Voter Turnout: Evidence from a Large-Scale Field Experiment”, Alan S. Gerber, Donald P. Green y Christopher W. Larimer, American Political Science Association, 2008, 102(1), pp. 33-48. “Norms for environmentally responsible behaviour: An extended taxonomy”, John Thøgersen, Journal of Environmental Psychology, 2006. 26(4), pp 247–261. ↩
  9. Cameron Sepah, Your Company’s Culture is Who You Hire, Fire, & Promote ↩

Asimetrías de información y la mala gestión corporativa

Control de gestión, Gestión

Por: Pamela Arellano

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Es un hecho que salta a la vista que no siempre a las empresas les va bien. Es más, aunque muchas no estén en riesgo de quiebra, sí pueden estar lejos de su desempeño óptimo. El por qué fallan las empresas ha sido una pregunta que se ha estudiado por décadas y ha inspirado numerosos libros y estudios. Sin embargo, y como documenta Jim Collins en un muy interesante libro1, a pesar del conocimiento acumulado, las empresas siguen fallando y de manera regular. Los signos de fracaso corporativo en general son similares.

El fracaso corporativo se manifiesta, en etapas tempranas, en aspectos como la desatención a los sistemas de información contable e incapacidad de entender y encauzar la organización en respuesta a los cambios de largo plazo del entorno. Lo primero es una falla grave de gestión y la segunda de liderazgo. En ambas, el rol del directorio es clave. Ya sea monitoreando las acciones de la gerencia o pensando estratégicamente la empresa. Así, una pregunta que permanentemente debe hacerse el directorio es, ¿cómo puedo saber en qué pie está la empresa? La respuesta a esta pregunta es altamente no trivial porque la información es incompleta e imperfecta, los agentes tienen racionalidad acotada y existen asimetrías de información entre el directorio y la gerencia, entre otras cosas.

¿Hay signos que puedan sugerir que la empresa esté siendo mal administrada en etapas tempranas del deterioro de gestión2? Sí, pero ninguno de estos signos es de fácil detección para un directorio en las reuniones ordinarias. Las señales relevantes típicamente incluyen una caída sustancial de la gente correcta en los cargos relevantes, exceso de flujo de caja que relaja el control de costos, burocracia interna que se empieza a imponer a la disciplina, cambios en el control del poder que se vuelven complejos y, finalmente, se comienzan a priorizar intereses personales por sobre los de la compañía.

En etapas más avanzadas del mal manejo de la compañía, alguna evidencia comienza a observarse en los estados financieros. Pero hay que saber leerlos y para eso se requiere algo más que conocimientos contables y financieros; se necesita capacidad para interpretarlos3. En efecto, el directorio no puede descansar en la lectura de los datos que haga la gerencia. Poniendo un caso extremo, es precisamente en momentos en que la empresa entra en insolvencia cuando la gerencia recurre a la “contabilidad creativa” como una forma de ganar tiempo para tratar de volver a una situación de normalidad. Este fenómeno también se da cuando se han puesto mal los incentivos y, ante pobres desempeños, se maquillan resultados para lograr bonos y otras retribuciones.

Por lo tanto, si bien los miembros de un directorio deben ser personas comprometidas con los destinos de la organización, bien intencionados, éticos, con visión de las tendencias del entorno y desafíos de la institución, esto no basta. Se requieren habilidades contables y financieras que les permitan entender (y no solo creer en) lo que dicen gerentes y empresas auditoras en un entorno donde la información es asimétrica y los incentivos no están siempre alineados para que voluntariamente se quiera comunicar un pobre desempeño.

Entre muchos otros tópicos que deben manejarse están los accounting red flags, es decir, los datos contables que levantan alertas. Los expertos financieros hablan de entre 6 a 12 alertas básicas, dependiendo de la industria. Acá mencionaremos solo algunas de las más elementales:

  • Aumentos de inventario no relacionados con una mayor producción.
  • Aumentos de cuentas por cobrar. Recuerde que algo de esto sucedió en el caso de La Polar.
  • Ventas de activos no relacionados a obsolescencia o fallas.
  • Bajo flujo de caja de manera constante que podría indicar iliquidez o cash crunch.
  • Aumento brusco en el ingreso no operacional.
  • “Otros gastos” recientemente abultados.

A estas se agregan otras alertas más sofisticadas y que se refieren a juegos más intrincados relacionados con acelerar ingresos para el reporte de un trimestre mientras se posterga el reconocimiento de los costos.

En definitiva, la creatividad financiera da para mucho. De eso han dado cuenta las numerosas nuevas regulaciones que han surgido post Enron y el alto costo de las asesorías a inversionistas por estimar de mejor manera el verdadero valor de una empresa. Por lo mismo, el consejo es revisar si a nivel de directorio están las capacidades instaladas en estas materias y, si no lo están, asesorarse e incorporarlas de manera permanente.

  1. Recomiendo “How the Mighty Fall: A Primer on the Warning Signs” de Jim Collins, mayo de 2009 para una presentación de diversos casos. ↩
  2. En el modelo de Collins, esto corresponde a la segunda etapa de cinco. En ella, la empresa aún se ve bien desde afuera. Las cinco etapas son: (1) Arrogancia a partir del éxito; (2) Búsqueda indisciplinada de más éxito; (3) Negación de los riesgos y peligros; (4) Intentos desesperados por salvar la empresa; (5) Capitulación hacia la irrelevancia o muerte de la organización. ↩
  3. De hecho existen doctorados dedicados exclusivamente a este tema, como los DBA en accounting. ↩

¿Por qué cuesta ser eficientes? The empire building behavior

Gestión

Por: Pamela Arellano

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Para lograr organizaciones de alta productividad es necesario que accionistas y directores estén conscientes de la existencia del empire building behavior. Fenómeno que surge naturalmente en las relaciones de agencia dentro de una organización y del cual el gobierno corporativo debe hacerse cargo. Hay variadas formas de lograrlo dependiendo de las características de la empresa, pero todas tienen en común el monitoreo permanente de la razonabilidad de las decisiones gerenciales, algo que en un ambiente de asimetría de información, no es fácil ni directo. Esta es un área en que los dueños de la empresa deben invertir en asesorarse bien.

Se cierra el Año de la Productividad por lo que vale la pena discutir por qué cuesta tanto que las empresas operen eficientemente. En esta columna se discute una de estas razones que se encuentra ampliamente documentado en la literatura económica y es, además, muy fácil de observar: The Empire Building Behavior.

El Empire Building Behavior es la tendencia de los gerentes1 a hacer crecer la empresa en tamaño o alcance con el objetivo de lograr mayor prestigio, poder o influencia personal2. Esto no tendría nada de malo si no fuera porque estos intereses no están, en general, alineados con el de los dueños de la empresa3. Este fenómeno se expresa de muchas formas como la de construir grandes y elegantes edificios corporativos, compulsión por adquirir otras empresas, mantener una altísima dotación de personal o elevados gastos corrientes que no tienen un fin productivo sino más bien el de sostener un cierto estatus de la gerencia4.

El mismo comportamiento que exhibe la gerencia de primer nivel se replica hacia abajo. En efecto, cuando jefes de área se oponen fervientemente a la reducción de personal a su cargo, a eliminar subdivisiones o a fusionarse con otras áreas, con seguridad una parte importante de esa oposición pasa, además del esfuerzo que significa implementar reducciones de personal5, por el temor a perder estatus.

Este comportamiento, obviamente subóptimo desde el punto de vista de los accionistas, es no obstante, racional. Numerosos estudios muestran que en las empresas más grandes se pagan mejores salarios que en las de menor tamaño6. Asimismo, en los procesos de reclutamiento y contratación, un CV que muestre al gerente a cargo de un elevado número de personas o subgerencias/divisiones/departamentos/unidades o manejando un altísimo presupuesto es mucho más atractivo que uno en que se tienen menos personas o unidades y recursos a cargo.
¿Puede hacerse algo al respecto? Por supuesto, pero la asimetría de información limita bastante lo que puede lograrse, al menos sin incurrir en costos de monitoreo y de verificación de estado. La clave está en el gobierno corporativo7 pues es al directorio el que representa a los accionistas y a quien reporta la gerencia. Pero para eso, el directorio debe tener o conseguir las destrezas necesarias para detectar el problema y mitigarlo.

La literatura económica entrega algunas orientaciones. Distintos estudios indican que las amenazas de compra por parte de otra compañía mantienen a raya el empire building behavior que se manifiesta a través de la sobreinversión o las adquisiciones que realiza la empresa8. Asimismo, ante desempeños insatisfactorios, las reestructuraciones que reducen el tamaño de la empresa son más probables en empresas con más directores independientes o accionistas institucionales9. Por otro lado, para los accionistas es óptimo reducirle el flujo de caja disponible para el gerente a través de un portfolio de deuda de corto y largo plazo; es decir, es óptimo financiar la empresa vía deuda en vez de capitalizarla con nuevas emisiones de acciones10.

Desde el punto de vista del liderazgo, es importante que el directorio cuente con habilidades blandas para detectar las manifestaciones del empire building behavior y poder dictar las directrices que limiten ese comportamiento. Las consecuencias de no hacerlo pueden ser bastante altas, especialmente cuando se tiene que realizar un ajuste importante, por ejemplo, en personal. En estos casos, no es raro observar que la empresa rediseña la organización e implementa una masiva desvinculación que lesiona fuertemente el clima interno y muchas veces está lejos de ser óptima. En efecto, en dichas situaciones es frecuente escuchar a trabajadores perplejos preguntarse por qué se despide a alguien eficiente y comprometido y, en cambio, se mantiene a otro que saca la vuelta la mayor parte del tiempo.

Por lo tanto, el mensaje de esta reflexión es claro, su organización, pública o privada, debe enfrentar este problema pues, en mayor o menor medida, siempre está presente.

  1. Los “agentes” en los modelos Agente-Principal de la literatura de teoría de juegos que han descrito este fenómeno. ↩
  2. Ver Jensen 1986; Stulz 1990; Masulis, Wang, and Xie 2007; Hope and Thomas 2008, entre otros. ↩
  3. El llamado “principal”. ↩
  4. Ver g., Titman, Wei y Xie 2004; Dittmar y Mahrt-Smith 2007; Masulis et al. 2007 para decisiones de fusiones y adquisiciones. En decisiones de gastos generales, ver Williamson 1963 (paper seminal de esta línea de investigación) y Chen, Lu y Sougiannis 2012; Lazere 1997; White and Dieckman 2005; Wilson 2000, entre otros. ↩
  5. Ver Bertrand y Mullainathan 2003; Datta, Guthrie, Basuil, and Pandey 2010 para una revisión de la literatura de downsizing. ↩
  6. También conocido como “firm-size wage effect (FSWE)”, (Oi and Idson 1999). Evidencia al respecto se remonta a Lester 1967; Masters 1969. ↩
  7. Shleifer and Vishny 1997. ↩
  8. Titman et al. 2004 y Masulis et al. 2007. ↩
  9. Perry y Shivdasani 2005 y Bethel y Liebeskind 1993 respectivamente. ↩
  10. Jensen 1986; Hart y Moore 1995. ↩

Objetivos e Incentivos: el caso de compras públicas.

Gestión, Licitaciones, Regulación, Reingeniería

Por: Pamela Arellano

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Con frecuencia sucede que las instituciones implementan sistemas o proyectos, muchos de ellos de gran envergadura que, a pesar de variadas correcciones, nunca llegan a funcionar realmente bien. En estos casos, conviene detenerse un momento y cuestionar su diseño porque, con alta probabilidad, el problema reside ahí.

Hay dos errores comunes de diseño que discuto a continuación. Primero, no aterrizar la visión/misión de la organización. Esto es identificar y armonizar los objetivos que se persiguen y traducirlos en variables e indicadores que sean socializados con toda la organización. Segundo, no considerar las motivaciones de los participantes en los procesos que componen la solución.

Veamos el caso del sistema de compras públicas del Estado. Las compras de productos y servicios que realiza el Estado son cuantiosas y su impacto en el bienestar de la población muy alto; también son fuente potencial de corrupción o captura. Por lo anterior, se creó un sistema (es decir, una combinación de procesos e instituciones1) que busca transparencia y eficiencia en la gestión de adquisición de estos bienes.

A la luz de la evidencia, estos objetivos no estarían siendo cabalmente cumplidos. Por un lado, solo un porcentaje menor de las empresas del país están interesadas en participar del sistema de compras públicas2; en general, hay pocas postulaciones a cada licitación3 y las empresas grandes tienen más probabilidades de adjudicarse una licitación cualquiera que las de menor tamaño4. Por otro lado, los problemas de calidad en el diseño de las bases de licitación son públicamente conocidos y un reciente editorial de El Mercurio se refirió a ellos5.

Al observar cómo funciona el sistema de compras públicas, pareciera que en su diseño se cometieron los dos errores enunciados anteriormente.

Por un lado, la falta de operativización de la misión/visión del sistema se observa en las variadas interpretaciones de lo que se entiende por compras eficientes. En efecto, este atributo puede medirse como días requeridos para efectuar el proceso completo de compra; o precio obtenido en relación a otros prevalentes en el mercado por productos o servicios similares; o el nivel de satisfacción del requirente con el producto o servicio entregado.

Nótese que estas definiciones de eficiencia pueden ser contrapuestas. Por ejemplo, por efectuar adquisiciones rápidamente, se pueden realizar menos cotizaciones (o incluso no cotizar, de hecho) o preferir un número reducido de oferentes para así no tener que invertir demasiadas horas de personal en evaluación de ofertas. En ambos casos, más competencia, en la forma de más alternativas y propuestas que examinar y evaluar sería un resultado indeseado si se buscan procesos de corta duración.
Pero el problema no termina con definir claramente lo que se busca porque suele suceder que no hay solo un objetivo sino varios y éstos pueden ser contrapuestos. En Compras Públicas, se podría pensar que se busca un proceso que sea rápido; lleve a los mejores precios; propenda a aumentar la participación de nuevas empresas, empresas de menor tamaño o lideradas por mujeres; favorezca a empresas inclusivas o sustentables; etc.

Así, nos encontramos en un clásico ejemplo de un agente y múltiple principales que se encuentra ampliamente estudiado en la literatura económica de teoría de juegos6.

Otro error usual en el diseño de sistemas es ignorar las motivaciones de las personas que participan del proceso y que afectarán su funcionamiento. En efecto, los intereses de algunos de ellos podrían colisionar con los objetivos del sistema. Por ejemplo, en el caso de servicios que se contratan regularmente, puede haber preferencia por adjudicar a una empresa conocida y no correr el riesgo de contratar una que no se conoce lo que podría afectar la evaluación del desempeño del funcionario a cargo de la adquisición o aprovisionamiento. En el caso de licitaciones nuevas, pueden intervenir los prejuicios y la aversión al riesgo que lleva a que el personal a cargo del proceso prefiera empresas grandes porque le generan mayor confianza en relación a la calidad y continuidad del servicio7.

En definitiva, si los objetivos planteados no se están logrando y cree necesaria una reingeniería de procesos y organizacional orientada a corregir esta situación, se recomienda partir haciendo un diagnóstico en los dos ámbitos expuestos en esta columna: objetivos e incentivos.

Pero no basta con hacer un buen diagnóstico y efectuar las recomendaciones adecuadas. Como es el caso de cualquier proceso de reingeniería, éste no puede llevarse a cabo sin el apoyo total de la alta dirección de la institución. Por lo tanto, un liderazgo potente y un buen equipo de implementadores resultan fundamentales para definir claramente los objetivos de la organización, contrarrestar los incentivos que vayan en una dirección contraria a los objetivos del sistema, a desbloquear la oposición al cambio y lograr que los nuevos procedimientos permeen y se instalen en la organización.

  1. El marco legal básico de la actividad de contratación por parte de la Administración del Estado, la “contratación pública”, emana del artículo 9° de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado (la “LOCBGAE”). La Ley N° 19.886 de 2003, “Ley de Compras”, establece las Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y que fue dictada con el objetivo, entre otros, de incrementar la economía y la eficiencia de la contratación pública, es la encargada de especificar los modos de celebración de los contratos administrativos mencionados en la LOCBGAE. ↩
  2. Un 87% de las empresas encuestadas en la Segunda Encuesta Longitudinal de Empresas indicó no haber postulado a licitaciones de ChileCompra siendo la principal razón para no hacerlo la falta de interés (44% en total, partiendo en 41% en microempresas y llegando a 58% en grandes empresas). Ver ELE 1 y ELE 2 ↩
  3. Entre 2009 y 2010 del 13% de las empresas que participaron en licitaciones de ChileCompra, solo 3% no se adjudicó el contrato mientras que el 10% restante sí lo hizo. ↩
  4. La ELE 2 muestra que en las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, las tasas de éxito en sus ofertas en el sistema son 7, 11, 16 y 25% respectivamente. ↩
  5. Editorial de El Mercurio del 25 de noviembre de 2016 ↩
  6. Se recomienda “Incentives and Organizations in the Public Sector: An interpretative Review” de Avinash Dixit y los papers citados en su revisión bibliográfica para un profundo estudio de esta literatura. ↩
  7. Todas estas motivaciones pueden estar detrás de obstáculos aparentemente innecesarios que se observan con mucha regularidad: plazos muy breves para presentar propuestas, altos montos exigidos en garantías de seriedad de la oferta, condiciones exageradas respecto a la acreditación de experiencia por parte del oferente y los profesionales parte del equipo postulante, requisitos altamente detallados de los perfiles profesionales solicitados, etc. ↩

Indicadores de desempeño: Información para una buena gestión en el sector público y privado

Control de gestión, Evaluación, Gestión

Por: Pamela Arellano

Una buena gestión exige que en todos los programas, planes y líneas de acción sea posible responder a la pregunta ¿cuáles son los indicadores utilizados para medir su desempeño? Luego se podrá discutir si ellos son pertinentes, usan datos de calidad y entregan información útil a los tomadores de decisiones. Si no existen indicadores, entonces es claro que existe un profundo problema de gestión. En este último caso es imperativo partir por definirlos, preguntándose si los datos necesarios están disponibles o si se debe implementar un sistema de información que los genere. La buena gestión no es resultado del azar sino de procesos bien pensados y monitoreados.

Hoy en día, muchas empresas e instituciones públicas se mueven entre dos extremos: por un lado la ausencia total de información y, por otro, una apabullante cantidad de datos de poca o ninguna utilidad porque, en la era del Big Data, los datos si no se procesan de manera inteligente, no sirven. Así, no importa en cuál de estos dos extremos una organización se encuentre, lo cierto es que corre el riesgo de no estar tomando las mejores decisiones.

De ambas situaciones, la primera es el peor escenario porque, para mejorar su gestión, requerirá partir desde más atrás. En efecto, estas organizaciones deben diseñar, implementar y gestionar un sistema de información que parta respondiendo la pregunta más relevante de todas: qué información se requiere.

Posteriormente, debe decidirse de quiénes se obtienen los datos (informante idóneo), la periodicidad de la recopilación, generación de información y difusión. Para diseñar un sistema como éste, debe estar absolutamente claro cuáles son los objetivos de la organización y de las decisiones que en ella se toman de manera tal que la información que se genere sea útil para apoyar el cumplimiento del plan estratégico. Para esto último, con los datos levantados se deben construir índices llamados KPIs (key performance indexes) definidos al momento del diseño del sistema de información. El objetivo de ellos es monitorear el avance o logro de los objetivos planteados por la organización y hacer la gestión necesaria para asegurarse que así sea.

Aunque lo que se señala parece de Perogrullo, es muy común, especialmente en el sector público pero también en el privado, que estas acciones no se realicen. Generalmente se observa que las acciones concretas (líneas de acción) no tienen KPIs asociados y, peor aún, no están los datos para calcularlos. A continuación se presenta un ejemplo muy clarificador.

La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (Dipres) cada año evalúa un grupo de programas gubernamentales con el objetivo de disponer de información que apoye la gestión de los programas públicos y el análisis de resultados en el proceso de asignación de recursos públicos1.

La forma de evaluación es muy sencilla. Utiliza la metodología de Marco Lógico que busca identificar los problemas de diseño del programa y su desempeño en el tiempo. En primer lugar se analiza el diagnóstico o problema que dio origen al programa y que éste espera resolver o contribuir a solucionar. Luego se estudia el ordenamiento y consistencia en el tiempo del programa considerando sus objetivos, actividades para responder a ellos y los supuestos bajo los cuales se elaboraron sus hipótesis. En esta etapa se definen y cuantifican los principales indicadores de desempeño en los distintos niveles de objetivos planteados. Sigue el análisis de los principales aspectos institucionales dentro de los cuales opera el programa, sus principales procesos, instancias de coordinación e instrumentos de que éste dispone para desarrollar sus actividades y cumplir su propósito. Finalmente, se realiza una evaluación de la eficacia, eficiencia y economía del programa.

Durante el año 2016, Dipres analizó el programa de CORFO para estudios de posgrado2 cuyo desempeño fue catalogado de insuficiente. El Programa de Estudios de Postgrado CORFO tiene su origen en un diagnóstico realizado en 1995, que identificó como una limitante para la estrategia de competitividad del país, la baja acumulación de capital humano. Para ello, se creó este programa que traspasa recursos a la banca nacional con el objetivo de generar profesionales especializados con título de postgrado por la vía del desarrollo de un mercado de créditos para el financiamiento de dichos estudios pues se advertía que nuestro mercado financiero local no era lo suficientemente profundo para ofrecer alternativas permanentes de este tipo.

El panel contratado para realizar la evaluación de este programa concluyó que “después de 20 años de operación no se han realizado esfuerzos para revalidar y actualizar la pertinencia de ese diagnóstico y tampoco existen estudios que permitan medir objetivamente el impacto que éste ha tenido sobre el mercado, las industrias y el desarrollo del país, en términos de generación y aplicación de nuevo conocimiento”. El tipo de análisis mencionado tampoco pudo realizarse a través de la evaluación de Dipres pues se detectó que en CORFO no existían los datos necesarios para ello.

En concreto, se observó que faltan mecanismos y acciones de seguimiento y control de los beneficiarios en el ámbito de su desempeño académico y como sujetos de crédito. Asimismo, se desconocen las carreras que han sido financiadas por el programa, si los estudiantes obtuvieron los grados académicos por los cuales solicitaron el crédito 3, la calidad de la inserción laboral y área de trabajo de los beneficiarios para poder medir el impacto del programa sobre la productividad del país.

El panel tampoco encontró información respecto a la gestión misma del programa en términos de plazos, tiempos de respuesta y satisfacción de los usuarios del sistema. Es conclusión, este programa ha estado funcionando 20 años a ciegas, sin saber si está cumpliendo o no los objetivos para los que fue diseñado y, por lo tanto, en todos estos años no se han tomado las medidas correctivas que, de acuerdo a los antecedentes preliminares obtenidos durante la evaluación, urge tomar.

Así como en el sector público, en el sector privado ocurren situaciones similares pero muy posiblemente nunca tan dramáticas como el caso aquí expuesto. En cualquier caso el consejo es solo uno: revise si algo así está sucediendo en su organización (le tomará muy poco tiempo hacerlo) y, si efectivamente así es, tome medidas para solucionarlo. Con solo plantear la pregunta con la que comienza esta columna en el próximo directorio, consejo directivo o reunión de coordinación estará haciendo un gran aporte al desempeño de su organización.

  1. Esta iniciativa responde a lo establecido en el Art. 52 del Decreto Ley N° 1.263, de 1975 Orgánico de Administración Financiera del Estado y al Reglamento fijado a través del Decreto N° 1177 del 17 de diciembre de 2003. ↩
  2. El informe completo puede descargarse desde acá. ↩
  3. Ante la falta de información en CORFO, el Panel realizó una encuesta a los beneficiados que, sin embargo, carece de valor estadístico. En ella encontró que los beneficiados han sido mayormente estudiantes de MBA, especialidades en Derecho y especialidades médicas. ↩

Ley de Pesca y diseño de licitaciones

Licitaciones, Regulación

Por: Pamela Arellano

En octubre de 2016 se dio a conocer el informe solicitado por el Estado de Chile a la FAO1 para que analizara la Ley de Pesca vigente2 desde febrero de 2013. Uno de los 12 ámbitos cubiertos es la “Regulación del acceso”. Al respecto, la FAO señala que “Los mecanismos de regulación varían de país a país o de región a región. Una idea que debe quedar claramente establecida es que la regulación al acceso significa permitir que accedan a la actividad pesquera algunos agentes, pero al mismo tiempo implica la exclusión de otros.” Sobre las cuotas, la FAO indica que “La asignación de la cuota global entre pescadores puede ser realizada de diversas formas y depende de las características del recurso, las condiciones ambientales y geográficas, pero también de las que presentan los agentes pesqueros y la comunidad dónde se relacionan”. Así, en definitiva, la FAO señala que para la definición de quiénes pescan y cuánto pescan “no existe un enfoque de derechos único para todos los casos. Las situaciones varían de país en país”. De ahí que su recomendación se limite a señalar que se implementen mecanismos de acceso que velen por la conservación, rendimiento económico, valores sociales, equidad, viabilidad administrativa y aceptabilidad política.

Al revisar la realidad mundial, se distinguen tres sistemas básicos de asignación de derechos de pesca: por orden de llegada, por historia (el más usado), o por subasta (con pocas experiencias no siempre positivas y algunos detractores que señalan que lleva a resultados ineficientes en un contexto dinámico3).

Sobre la conveniencia de establecer licitaciones para el acceso a la pesca, está la opinión de la Fiscalía Nacional Económica en la consulta presentada por Lota Protein4 donde, en vez de apoyar la idea de subastas de cuotas de pesca, recomendó que los derechos de pesca sean de la mayor duración posible, óptimamente perpetuos, no asociados a naves ni activos y perfectamente divisibles además de aconsejar crear un mercado fluido para que estas cuotas sean transadas entre incumbentes y posibles nuevos entrantes. Asimismo, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia5 también concluyó, respecto a las subastas, que no es estrictamente necesario implementar un mecanismo de este tipo para asignar cuotas de pesca.

En Chile tenemos una mezcla de sistemas. La ley actual entrega derechos de pesca de acuerdo a lo que los actores del sector han capturado en los últimos años con una corrección hacia los pescadores artesanales por parte de los industriales. Asimismo, la reforma de 2012 introdujo la obligación de subastar una parte de la cuota asignada a los pescadores industriales.

Si bien puede que las ventajas de los incumbentes en pesca sean irremontables para un nuevo entrante debido a la importancia de las habilidades intrínsecas en pesca, el conocimiento específico de la actividad y las mayores eficiencias producto del aprendizaje, se debe tratar de no agregar más obstáculos a través de deficiencias en el diseño de las licitaciones. Lamentablemente, en las recientes subastas de cuotas de captura6 ha habido graves errores de diseño que dificultaron extraordinariamente que ingresen nuevos actores a la actividad. Como señalé en una columna anterior7, uno de ellos es que el ganador de la licitación que no tenga permisos transables de pesca para la fauna acompañante del recurso licitado, no puede pescarlo porque siempre en las redes se atrapan otros recursos los cuáles no pueden ser extraídos sin autorización. Así pues, si un nuevo entrante gana una licitación, debe partir a conseguirse el permiso transable (comprarlo o arrendarlo) a un incumbente en la industria, muy posiblemente uno que también haya participado en la licitación. En esas condiciones, el valor de la licitación para el ganador se reduce drásticamente y podría llegar incluso a cero lo que finalmente implica que no se observan ofertas por parte de nuevos entrantes.

Si bien de seguro existen otros aspectos del diseño de las subastas que pueden ser analizados, como el tamaño e individualización de los lotes o las restricciones al porcentaje de lotes a adjudicar a un mismo oferente, lo anterior es solo un ejemplo de cuán importante es revisar todos los detalles del mecanismo propuesto. De ahí que someter las bases a consulta experta o abierta es altamente deseable. Eso además, está en línea con las recomendaciones de calidad y coherencia regulatoria de la OCDE y constituye, por lo tanto, una buena práctica que el regulador sectorial debiera seguir.

  1. El informe puede está disponible en: http://www.subpesca.cl/institucional/602/articles-94917_informe_final.pdf ↩
  2. Texto de la Ley refundido y sistematizado en http://www.subpesca.cl/normativa/605/articles-516_documento.pdf ↩
  3. Anderson, T., R. Arnason, and G. Libecap, 2011, “Efficiency Advantages of Grandfathering in Rights-Based Fisheries Management”, Annual Review of Resource Economics Vol. 3: 159-179 señala que “grandfathering promotes dynamic efficiency in the fishery by recognizing the idiosyncratic advantages of incumbents for specialized investment; by retaining rents in the industry and thereby lowering the cost of capital; and by implicitly endorsing existing and often informal property rights, motivating investment in the fishery” ↩
  4. “Informe a TDLC para consulta Lota Protein sobre acceso a recursos pesqueros” del 9 de junio de 2010 en http://www.fne.gob.cl/?s=lota+protein ↩
  5. Proposición 12 “Sobre el régimen de accesos a los recursos pesqueros” Rol ERN 12-10 de enero de 2011 en http://www.tdlc.cl/tdlc/wp-content/uploads/DocumentosMultiples/Proposicion_12_2011.pdf ↩
  6. Hasta la fecha se han licitado cuotas de pesca de sardina común pesquería de la V a X regiones (resolución N° 369 de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca) del 3 de febrero de 2016) y cuotas de pesca de sardina común pesquería de la V a X regiones (resolución N° 369 de Subpesca del 3 de febrero de 2015 y resolución N° 3162 de Subpesca del 19 de noviembre de 2015) y de crustáceos demersales (resolución N° 3161 de Subpesca del 19 de noviembre de 2015) en http://www.subpesca.cl/institucional/602/w3-article-91327.html#i__w3_ar_ArticuloCompleto_1_91327_Licencias20transables20de20pesca20clase20B ↩
  7. “La Maldición del Ganador” ↩

Coordinador eléctrico y diversidad en los directorios

Regulación, Sector Eléctrico

Por: Pamela Arellano

En julio de 2016 se publicó la ley que “Establece un nuevo sistema de transmisión eléctrica y crea un Organismo Coordinador Independiente del Sistema Eléctrico Nacional”. Este cuerpo legal responde a profundas falencias del sistema eléctrico, en particular, en aspectos referidos a la transmisión y ordenamiento del sistema que se venían discutiendo desde hace muchos años.

Existía un diagnóstico transversal que la inversión en transmisión no estaba creciendo al ritmo necesario y que, peor aún, era un cuello de botella para el desarrollo de proyectos eléctricos, especialmente los más pequeños, afectando por ello desproporcionadamente a las ERNC. A nivel de Transmisión Troncal las obras no contenían las holguras necesarias para sostener una verdadera planificación de largo plazo ni consideraban aspectos de ordenamiento territorial. En Subtransmisión, la ausencia de la obligación de expansión generó congestión y problemas de conexión. En Transmisión Adicional, la regulación no era clara ni suficiente. Finalmente, los tres segmentos no estaban regulados coherentemente entre sí ni permitían un desarrollo integral de la red.

Respecto al Coordinador Independiente, ya en 2012 se anunciaba en las medidas de la Agenda Pro Inversión y Competitividad que “se debe dotar a los CDEC de mayor autonomía e independencia, de modo que adopte decisiones que garanticen una operación eficiente, segura y transparente del sistema eléctrico.” Esta nueva ley avanza de manera clara en aumentar la independencia de Operador del Sistema Eléctrico de los actores de la industria y también se hace cargo de otros grandes desafíos del sector. Entre ellos los relacionados con monitorear permanentemente las condiciones de competencia del mercado eléctrico y garantizar, de mejor manera, el ejercicio del derecho al acceso abierto a las instalaciones de transmisión. Se establece además, la participación proactiva del coordinador en los actos normativos del sector, de apoyo a la fiscalización de la SEC y de promoción del cumplimiento de la normativa. Así pues, se le entregó al Coordinador reemplazar a los actuales CDECs y la obligación de velar por el interés colectivo y general para el cumplimiento de los mandatos de política pública establecidos.

La administración de esta nueva institucional recae en un Consejo Directivo compuesto por 5 miembros elegidos por un Comité Especial de Nominaciones mediante concurso público. El desafío de armar un buen directorio en este caso es grande. Por un lado, en Chile no ha cristalizado aún la convicción de que directorios diversos son positivos para las instituciones y se tiende a elegir directorios de “clones”. Así pues, alejarse de ese paradigma naturalmente cuesta y no es claro que incluso la institucionalidad a cargo de la formación de estos equipos lo tenga asimilado. Como gran avance se muestra la incorporación de una que otra mujer, pero el concepto de diversidad va mucho más allá del género. En efecto, se requieren directores con diferentes formaciones, trayectorias y perspectivas para así enriquecer los análisis y las decisiones que se tomen. Por otro lado, la misma ley entrega nuevos ámbitos de atención a los que estaban habituados los directores de los CDEC. Algunos de ellos son: realización de licitaciones (art 72° 7 y art 95°), transparencia y entrega de información pública (art 72° 8), monitoreo de la competencia en el sector eléctrico (art 72° 10), I+D e innovación (art 72° 13), participación en la generación de normativa (art 72° 19), entre otros. De ahí que sea muy relevante que el consejo directivo cuente con la mirada permanente de alguien con sensibilidad procompetencia y que, por lo tanto, entienda que el éxito de las licitaciones se determina en los detalles, que la normativa debe cuidar de no poner obstáculos innecesarios a la participación de empresas nuevas, de menor tamaño o innovadoras, que en el día a día de las instituciones se pueden generar estos obstáculos casi inconscientemente o de manera deliberada porque se cree necesario minimizar todos los riesgos y garantizar de todas las formas posibles que no se interrumpa el suministro.

Sobran ejemplos de cómo las instituciones demasiado conservadoras o formadas por agentes muy alineados terminan favoreciendo las empresas conocidas, las más grandes, las tecnologías ya probadas y desde luego así limitando la innovación, con tal de no correr el riesgo de que algo falle. La visión de que ese extremismo es ineficiente debe estar presente a nivel de directorio. De otra forma, ésta no permea y la ley termina siendo letra muerta, sobre todo en aquellos casos en que las obligaciones procompetencia y proinnovación son declarativas y no se exige medirlas por lo que incumplirlas no tiene sanción.

Recientemente fue nombrado el nuevo Consejo Directivo. Esperemos que tenga éxito en todos los ámbitos que le fueron encomendados.