Libre competencia

Bloqueo de teléfonos móviles, ¿se justifica?

Libre competencia, Regulación, Telecomunicaciones

Por: Pamela Arellano

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Pocas situaciones han despertado más molestia en los dueños de teléfonos móviles que los anuncios de la Subtel acerca de la posibilidad de que sus dispositivos puedan ser bloqueados. La fecha de inicio de dichos bloqueos se ha modificado varias veces desde el 2017 para evitar una oleada inmanejable de reclamos, pero la política pública existe y ya se está aplicando. Sin embargo, esta regulación en las condiciones actuales carece de sentido.

Partamos recordando la génesis de esta medida. En 2015, WOM denunció que las empresas de telefonía móvil estarían exigiendo a los proveedores de teléfonos celulares equipos incompatibles con sus bandas de espectro, restringiendo la posibilidad a los usuarios de portar su número y cambiar de compañía sin tener que cambiar de aparato. Este hecho fue incluso denunciado ante la Fiscalía Nacional Económica (FNE) quien inició una investigación por oficio en toda la industria. Como resultado de esta investigación, en diciembre de 2017, los fabricantes de celulares se comprometieron a no bloquear equipos. Es más, agregaron que cuando se produzca el ingreso de un nuevo operador o se habilite una nueva banda o tecnología, contarán con un protocolo que contenga plazos razonables para realizar las pruebas en los equipos, lo que permitiría homologarlos antes de su lanzamiento comercial.

La FNE destacó asimismo como fundamento para cerrar la causa, la dictación de la Resolución Exenta N° 1463, de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, del 13 de junio de 2016, que fija la norma técnica que regula las especificaciones mínimas que deberán cumplir los equipos terminales utilizados en las redes móviles, mediante la cual se incorporó la obligación de etiquetar los teléfonos con información sobre el acceso a las distintas bandas del espectro radioeléctrico.

Pero esta norma técnica, una Resolución Exenta que, por su naturaleza no requirió toma de razón de la Contraloría ni tampoco se presentó ante la Direcon para recibir observaciones relativas a la generación de obstáculos técnicos a comercio, tiene errores gruesos de diseño que hacen imposible calificarla sino como una política pública deficientemente diseñada:

    • La resolución exenta permitió que la investigación de la FNE se cerrara sin que se analizara y sancionara, de existir, los actos contrarios a la libre competencia.
    • Las etiquetas que los equipos deberían llevar información respecto al acceso a las distintas bandas del espectro radioeléctrico pero, por el contrario, las etiquetas diseñadas se refieren a si el equipo permite 2G, 3G o 4G. Así las cosas, el comprador no sabe a qué compañías puede portarse ese teléfono.
    • Las etiquetas deben contar con información que se obtiene de un procedimiento de homologación, que tiene como resultado una “certificación” del equipo. Para ese proceso, los importadores deben contratar una empresa certificadora.
    • La resolución establece que no pueden comercializarse en Chile teléfonos y otros dispositivos móviles no homologados.
    • Para sancionar a los dispositivos que no cumplen con lo anterior, la resolución obliga a bloquearlos de manera que no puedan traficar llamadas ni tengan servicio de internet con las compañías de telecomunicaciones del país.
    • La resolución obliga a todas las empresas de telecomunicaciones a financiar un enorme sistema informático que captura, procesa y almacena información de todos los dispositivos móviles del país en uso desde hace 5 años. Nótese que esto es mucho más que solo los teléfonos móviles sino que también incluye a eBooks, IPads, alarmas, cámaras, sensores y en general, toda la industria de IoT.
    • Para que el bloqueo de teléfonos no afecte a los equipos comprados en el extranjero que quieran usarse con una SIM Card local, a todos aquellos que quieren traficar datos en el país se les pide acreditar la compra o que están de paso a través de una inscripción administrativa. Para ello se debe enviar a una empresa certificadora la imagen de la boleta, factura o invoice de compra de tiendas de Internet, boleta o factura de Linio emitida en dólares. Si el documento está a nombre de otra persona que no es quien lo inscribe, debe adjuntar poder simple autorizando la inscripción por un tercero y adjuntar la identificación del comprador. El equipo queda inscrito a nombre de quién aparece en la Boleta o Factura. De no tener estos comprobantes, se puede adjuntar copia de pasaporte con timbre de ingreso al país o ticket de Inmigración de la PDI con antigüedad no superior a 1 mes o ticket de medio de transporte de ingreso al país con antigüedad de menos de 60 días. En el caso de teléfonos adquiridos en el extranjero a través de Internet, los documentos que no otorguen certeza de su compra en el extranjero o que solo sólo correspondan a un paso intermedio no servirán para acreditar la adquisición.

    Como puede colegirse rápidamente de todo lo descrito, es patente que la lógica regulatoria en la que se basa la Resolución Exenta N° 1463 y sus modificaciones no solo no logra cumplir el fin para la que se creó sino que también impone riesgos y costos innecesarios e incluso intolerables para muchos ciudadanos.

    En efecto, la etiqueta no informa con qué compañías funciona el teléfono, es decir, a cuáles el usuario podría portar el servicio. Solo desde este punto de vista: i) todo el gasto de millones de dólares realizado por las compañías de telecomunicaciones (que se suma a otra tanta carga regulatoria que abordaremos en otra oportunidad), ii) el tiempo y recursos de los ciudadanos que traen equipos del extranjero en realizar la inscripción administrativa para evitar que sus teléfonos sean bloqueados y iii) el costo de toda la industria de dispositivos móviles no-teléfonos (IoT) que se enfrentan a trámites y costos de internación a consecuencia de la homologación obligatoria es inútil.

    Adicionalmente, estos costos de homologación implican proporcionalmente una carga regulatoria mayor en el comercio de menor tamaño debido a que el proceso de homologación se realiza de manera muestral por lote importado, por lo tanto, por unidad, el costo de homologación es mayor cuando se trata de importaciones de bajo volumen.

    Más sensible aún, es la cantidad de datos personales que los ciudadanos deben entregar a las empresas certificadoras: información del IMEI del teléfono asociado a un RUT (identidad) lo que compromete la privacidad y seguridad del usuario de dicho equipo. Que solo exista esta base de datos, que ni siquiera contempla protocolos para resguardarlos, crea una vulnerabilidad en cuanto a riesgo de espionaje, hackeo malicioso, vigilancia y usurpación de identidad.

    Y por si lo anterior no fuera suficiente, cuando existe una sanción, en este caso el bloqueo del dispositivo móvil, ésta es aplicada en quien no cometió ninguna infracción normativa. Efectivamente, bajo esta lógica regulatoria el consumidor final que compra en el país un teléfono no homologado sufre el bloqueo de su teléfono. Un buen diseño normativo debe colocar la sanción lo más cerca posible de quien incumple la norma de manera que, si no es posible sancionarlo a él, quien recibe la sanción pueda repetir en contra de éste. En efecto, las sanciones cumplen, ante todo, un rol disuasivo y si quien comete la falta nunca sufre las consecuencias, los incentivos están mal establecidos. En este caso, el comprador de un teléfono no homologado podría recurrir a la empresa para pedir el cambio de teléfono (o al Sernac en caso de que la empresa no lo haga) pero esto va a ocurrir 30 días después de que el teléfono haya empezado a traficar por las redes de las compañías de telecomunicaciones.

    Un mejor diseño regulatorio sería uno que sanciona al importador/comercializador que ingresa/pone a la venta un teléfono no homologado y es el Sernac, usando sus facultades generales, o los fiscalizadores de Subtel los encargados de realizar inspecciones probabilísticas en el comercio verificando el cumplimiento de la normativa. Este sistema de fiscalización es significativamente más barato que el sistema informático que registra, procesa y almacena todo el tráfico de datos que se realiza en el país. De hecho, los procesos de fiscalización modernos y eficientes han mutado desde inspecciones al 100% de los elementos a fiscalizar a uno probabilístico en función de riesgo de incumplimiento. Es el modelo usado por el SII, Aduanas (aforo), SAG etc. Por otro lado, en el diseño actual, la Resolución Exenta N° 1463 y sus modificaciones establecen que es la industria de telecomunicaciones la que debe financiar y ejecutar la fiscalización y sanción del incumplimiento normativo de la homologación o inscripción administrativa, según corresponda.

    Si bien se entiende que la entrada en vigencia de esta normativa fuese aplazada una y otra vez lo cierto es que ahora solo queda repensar completamente esta política pública que ha resultado tan costosa e ineficiente. Definitivamente, al menos en lo que respecta a facilitar la portabilidad (en otra oportunidad abordaremos la política pública del SAE- Sistema de Alerta de Emergencia), en este caso lo mejor hubiese sido dejar el asunto en manos de la Fiscalía Nacional Económica.

La economía digital y la competencia

Libre competencia, Regulación, TIC

Por: Pamela Arellano

No hay dudas que la revolución digital ha traído maravillosas nuevas oportunidades para facilitar los negocios y mejorar los bienes y servicios que consumimos. El acceso a volúmenes ingentes de información y los conocimientos que pueden extraerse de ellos permite a empresas llegar mejor a satisfacer las necesidades o gustos de sus clientes. Es decir, crean valor al, por ejemplo, ampliar el menú de opciones atractivas, hacer llegar productos más rápido y comunicarse con el cliente para retroalimentar un proceso de rediseño continuo que permita mejorar la experiencia de consumo. Pero, en el mundo digital también se incuban riesgos para la competencia los que, en algunos casos, podrían incluso tratarse de delitos.

Por un lado, las economías de red inducen a aumentar la concentración en la industria. Ejemplos hay muchos como los editores de texto, las redes sociales e incluso algunos juegos que adquieren más valor para sus usuarios en la medida que la cantidad de gente que los usa aumenta. Esto tiene otras implicancias en un contexto dinámico porque lograr rápidamente una masa crítica de usuarios permite erigir una barrera a la entrada en una industria donde el resultado de la competencia es un winner-takes-(almost)all. Así, una vez que un gigante se instala, desafiarlo se hace muy difícil. Nótese que para las empresas hay un doble desafío: desarrollar un producto tecnológicamente bueno pero también ejecutar una estrategia de márketing que permita lograr la escala mínima rápidamente sino, por muy superior que sea su oferta, si los consumidores optan por el de otra firma será muy difícil inducir posteriormente a que se cambien de producto.

La creciente monopolización se está dando en diversos segmentos de la industria: búsquedas, publicidad online, sistemas operativos para teléfonos móviles, plataformas de eCommerce e incluso en la fabricación de smartphones donde dos que fueran grandes, Nokia y Blackberry, ya no participan en ese segmento.

La mayor concentración de la industria no debiera, en principio, generar efectos negativos si, junto a ella, la intensidad de la competencia se mantiene alta. El problema surge cuando las empresas dominantes logran bloquear la entrada a otras empresas y, por ello, una de las principales preocupaciones de los reguladores y agencias de defensa de la libre competencia en esta industria debiera ser la integración aguas arriba y aguas abajo de las empresas dominantes1.

A lo anterior, que está más bien en línea con los riesgos clásicos a la competencia, se suman otros que provienen de las herramientas que emergen de la era del Big Data. Desde el punto de vista de los delitos a la libre competencia, la mayor capacidad de buscar, acumular y procesar información a través de algoritmos altamente sofisticados facilita establecer y mantener en el tiempo acuerdos colusivos porque reduce el costo de monitoreo del acuerdo haciendo que las desviaciones sean menos probables.

En Estados Unidos, en 2015 se inició el primer caso por colusión asociado a un algoritmo para monitorear y fijar precios en el mercado2. En este caso, el Departamento de Justicia acusó a un ejecutivo de eCommerce de posters comercializados a través de Amazon de coordinarse con otro competidor para fijar precios. A diferencia de los casos tradicionales de colusión, acá el acuerdo se ejecutó a través de un algoritmo programado para monitorear y ajustar los precios de la manera convenida.

Pero no solo la colusión expresa, la que es indiscutiblemente un delito, se hace más fácil, sino que también la colusión tácita (que en algunas jurisdicciones no es ilegal, al menos no expresamente) o el paralelismo consciente. Bajo estos últimos comportamientos, y al igual que la colusión expresa, las empresas pueden elevar los precios y llevarlos incluso hasta el nivel de la colusión expresa, poniendo en riesgo el correcto funcionamiento de los mercados. Así, las nuevas posibilidades tecnológicas hacen que sea posible que empresas puedan sostener coordinadamente precios mayores a los habrían fijado sin esa capacidad de coordinación, incluso en contextos muy complejos utilizando algoritmos adaptativos que se interrelacionan entre ellos.

Adicionalmente, hay otros usos de la información que permiten el Big Data y el Big Analytics que hacen que empresas extraigan una mayor parte del excedente de mercado pero que, aunque no es claro que caigan dentro del ámbito de los delitos contra la competencia, igualmente plantean desafíos regulatorios. De hecho, ya se habla de “colusión entre algoritmos”, “discriminación por comportamiento” y “frenemy dynamics”3, todas prácticas que terminan excluyendo competidores y perjudicando a los consumidores. En el primer caso, Data Mining y otras herramientas que permiten conocer mejor el comportamiento del consumidor logran una versión “mejorada” del equilibrio perfectamente discriminante. En frenemy dynamics, en cambio, se observa que a nivel de competidores también existe cooperación porque ésta es, en cierta medida, necesaria para que el ecosistema que surge en la industria se desarrolle. Es lo que los autores ejemplifican a través de los sistemas operativos para smartphones que son los que soportan a los desarrolladores de software, aplicaciones y accesorios. En este caso, los sistemas operativos no pueden diferenciarse tanto porque, dado que quieren atraer a desarrolladores, deben crear las condiciones para que las aplicaciones funcionen con cualquier sistema operativo o, al menos, los más usados.

Todo lo expuesto nos lleva a dos reflexiones respecto a los desafíos que el funcionamiento de los mercados en esta era digital impone a los organismos de defensa de la libre competencia. Por un lado, ellos requieren de capacidades técnicas suficientes para poder regular y detectar el uso inadecuado de la información y los algoritmos. En Estados Unidos se reconoció la magnitud del desafío y, en 2015, la autoridad antimonopolios creó una división especializada para la investigación de estos casos, The Office of Technology, Research and Investigation.

Por otra parte, en el sector TICs el surgimiento de grandes gigantes y la tendencia a la concentración demanda un ojo agudo para detectar abusos de posición dominante que cada vez son más sutiles, sofisticados y difíciles de demostrar.

  1. Casos emblemáticos han sido las tres acusaciones contra Microsoft en Europa por favorecer sus servicios en detrimento de los de la competencia (fundamentalmente Google: navegador, buscador, mapas y sistema operativo para teléfonos móviles, Android). ↩
  2. San Francisco US Department of Justice vs Poster Revolution en un caso de venta de posters online en Amazon donde el acusado, David Topkins, ejecutivo de e-commerce, se declaró culpable y pagó una multa de 20 mil dólares. ↩
  3. Recomiendo “Virtual Competition” de Maurice Stucke de University of Tennessee Knoxville y Ariel Ezrachi de Oxford University. ↩

El mercado eléctrico y el control de fusiones

Libre competencia, Regulación, Sector Eléctrico

Por: Pamela Arellano

La competencia en el mercado eléctrico es esencial para que las familias paguen un precio justo por la electricidad pero también es un elemento clave en la competitividad de la economía. De hecho, diversos estudios encuentran impactos relevantes en el crecimiento de nuestra economía producto de tarifas de electricidad más altas [1], [2], [3].

Ya se ha dado un paso importante en hacer licitaciones de suministro con plazos realistas para que compitan nuevos proyectos de inversión y se redefinieron los bloques de modo que fueran atractivos comercialmente para tecnologías nuevas. Sin embargo, se debe estar muy atento para que durante la operación del sistema no surjan prácticas o limitaciones que se traduzcan en una menor intensidad competitiva. Asimismo, la autoridad debe estar vigilante para evitar que emerjan obstáculos desproporcionados para las empresas de menor tamaño y nuevas entrantes y que el entorno regulatorio sea amigable con la innovación en el sector.
El mercado eléctrico posee características estructurales que permiten que empresas establecidas ejerzan poder de mercado que restrinja la competencia. En la Unión Europea, en el lapso de 20 años entre 1994 y 2014 la Comisión ha investigado 214 fusiones y 15 casos de delitos contra la competencia.

¿Dónde colocar los esfuerzos? Un estudio de la Comunidad Europea lanzado recientemente muestra los efectos que diferentes políticas de protección a la libre competencia han tenido en diferentes variables de mercado, como el precio (tendencia y evolución) a nivel mayorista y minorita, el mark-up en el segmento mayorista-minorista, las tasas de cambio de proveedor y la intensidad de la competencia medido a través de la dispersión de productividad y la elasticidad de utilidades relativas a costos relativos. Una de las conclusiones de este estudio es la relevancia que ha tenido el control que de las operaciones de concentración (fusiones), incluso más que la política antimonopolios y el control del regulador de manera que la imposición de medidas de resguardo de la competencia establecidas por la autoridad antimonopolios para autorizar dichas fusiones logró limitar mayores niveles de integración horizontal y vertical en mercados que ya son altamente concentrados.

Hasta el 2003, los casos de fusión fueron tratados bajo un criterio simplificado de manera que no se realizaban investigaciones en profundidad si las empresas involucradas no eran del mismo mercado o de mercados relacionados o si la empresa fusionada tenía una participación de mercado por debajo de un umbral previamente definido que gatillara una revisión exhaustiva de los posibles efectos en la competencia de la industria analizada.

Sin embargo, desde el 2000 hubo un aumento muy significativo de casos de fusiones en la industria que gatillaron la necesidad de mirar con mayor cuidado este tipo de operaciones. Los ámbitos de preocupación se ampliaron de tan modo que incluso se analizaron efectos de fusiones en la liquidez del mercado mayorista de electricidad y, por consiguiente, en la volatilidad y calidad de las señales de precios[4]. Asimismo, se han estudiado con detención las “fusiones convergentes” en donde la operación de concentración que se investiga involucra empresas de gas y de electricidad.

A la luz de estos resultados, es de la mayor relevancia que tal como se ha venido discutiendo[5] desde hace al menos 6 años[6], haya sido aprobado recientemente la modificación al DL 211 del Ministerio de Economía (Ley 20.945) que introduce un mecanismo para el control de las operaciones de concentración. Como se vio, el uso de umbrales, que en muchos mercados puede ser suficiente para la detección de riesgos para la competencia, necesita ser complementado con otras consideraciones cuando se trata del mercado de energía.
De ahí que no solo se deba estar atentos a la resolución que será dictada por el Fiscal Nacional Económico y que determinará los umbrales que gatillen la obligación de notificar una operación de concentración y al reglamento que deberá dictar el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo relativo a los antecedentes que las empresas deberán entregar a la Fiscalía como parte de operaciones de concentración. También será relevante para el funcionamiento del mercado energético en general, el enfoque se utilice la Fiscalía Nacional Económica para estudiar los efectos anticompetitivos asociados que podrían surgir de operaciones de concentración que se presenten en el futuro.

[1] Bertinatto et al muestran que un shock permanente de un aumento de 10% en el precio de la energía eléctrica, generaría caídas entre -0.3% y -0.4% en el PIB de estado estacionario y de -1% aproximadamente en el consumo y la inversión. “Efectos reales de cambios en el precio de la energía eléctrica”. Lucas Bertinatto, Javier García-Cicco, Santiago Justel y Diego Saravia. Documento de Trabajo Nº 759, junio de 2015, Banco Central de Chile. Este estudio muestra que un shock permanente de un aumento de 10% en el precio de la energía eléctrica, generaría caídas entre -0.3% y -0.4% en el PIB de estado estacionario y de -1% aproximadamente en el consumo y la inversión.

[2] García realizó mediciones para el período 2000-2011 y encontró que un shock en el precio de la energía eléctrica permanente de 10% reduce el crecimiento trimestral del PIB hasta en un 0,17%. “Impacto del costo de la energía eléctrica en la economía chilena: una perspectiva macroeconómica”, Carlos J. García, Facultad de Economía y Negocios, Universidad Alberto Hurtado, junio 2012.

[3] Álvarez, García y García muestran con datos del período 1992-2005 que un incremento de 10% en el precio de la energía estaría asociado a una reducción en el corto plazo de la productividad de plantas manufactureras de menos del 1%, pero de un poco más del 2% en el largo plazo. Para plantas clasificadas en el 10% más alto de la distribución por tamaño, la productividad se reduciría en 1.7% y 4.6%, respectivamente. “Shocks de energía y productividad en la industria manufacturera chilena”. Roberto Álvarez, Álvaro García y Pablo García. Documento de Trabajo N° 482, Banco Central de Chile, septiembre de 2008.

[4] Ver caso Electricité de France S.A. (EdF)/British Energy.

[5] “The Economic Impact of enforcement of competition policies on the functioning of EU energy markets”. European Commission, Directorate-General for Competition.

[6] Revisar el Informe Final de la Comisión Rosende convocada por el Ministerio de Economía en 2012 y el Informe Final de la OCDE respecto a las operaciones de concentración en nuestra legislación de 2014. Links respectivos: http://www.economia.gob.cl/wp-content/uploads/2012/07/INFORME-FINAL-ENTREGADO-A-PDTE-PINERA-13-07-12.pdf y http://www.oecd.org/daf/competition/Chile%20merger%20control_ESP_nov14.pdf