Regulación

Bloqueo de teléfonos móviles, ¿se justifica?

Pocas situaciones han despertado más molestia en los dueños de teléfonos móviles que los anuncios de la Subtel acerca de la posibilidad de que sus dispositivos puedan ser bloqueados. La fecha de inicio de dichos bloqueos se ha modificado varias veces desde el 2017 para evitar una oleada inmanejable de reclamos, pero la política pública existe y ya se está aplicando. Sin embargo, esta regulación en las condiciones actuales carece de sentido.

Partamos recordando la génesis de esta medida. En 2015, WOM denunció que las empresas de telefonía móvil estarían exigiendo a los proveedores de teléfonos celulares equipos incompatibles con sus bandas de espectro, restringiendo la posibilidad a los usuarios de portar su número y cambiar de compañía sin tener que cambiar de aparato. Este hecho fue incluso denunciado ante la Fiscalía Nacional Económica (FNE) quien inició una investigación por oficio en toda la industria. Como resultado de esta investigación, en diciembre de 2017, los fabricantes de celulares se comprometieron a no bloquear equipos. Es más, agregaron que cuando se produzca el ingreso de un nuevo operador o se habilite una nueva banda o tecnología, contarán con un protocolo que contenga plazos razonables para realizar las pruebas en los equipos, lo que permitiría homologarlos antes de su lanzamiento comercial.

La FNE destacó asimismo como fundamento para cerrar la causa, la dictación de la Resolución Exenta N° 1463, de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, del 13 de junio de 2016, que fija la norma técnica que regula las especificaciones mínimas que deberán cumplir los equipos terminales utilizados en las redes móviles, mediante la cual se incorporó la obligación de etiquetar los teléfonos con información sobre el acceso a las distintas bandas del espectro radioeléctrico.

Pero esta norma técnica, una Resolución Exenta que, por su naturaleza no requirió toma de razón de la Contraloría ni tampoco se presentó ante la Direcon para recibir observaciones relativas a la generación de obstáculos técnicos a comercio, tiene errores gruesos de diseño que hacen imposible calificarla sino como una política pública deficientemente diseñada:

    • La resolución exenta permitió que la investigación de la FNE se cerrara sin que se analizara y sancionara, de existir, los actos contrarios a la libre competencia.
    • Las etiquetas que los equipos deberían llevar información respecto al acceso a las distintas bandas del espectro radioeléctrico pero, por el contrario, las etiquetas diseñadas se refieren a si el equipo permite 2G, 3G o 4G. Así las cosas, el comprador no sabe a qué compañías puede portarse ese teléfono.
    • Las etiquetas deben contar con información que se obtiene de un procedimiento de homologación, que tiene como resultado una “certificación” del equipo. Para ese proceso, los importadores deben contratar una empresa certificadora.
    • La resolución establece que no pueden comercializarse en Chile teléfonos y otros dispositivos móviles no homologados.
    • Para sancionar a los dispositivos que no cumplen con lo anterior, la resolución obliga a bloquearlos de manera que no puedan traficar llamadas ni tengan servicio de internet con las compañías de telecomunicaciones del país.
    • La resolución obliga a todas las empresas de telecomunicaciones a financiar un enorme sistema informático que captura, procesa y almacena información de todos los dispositivos móviles del país en uso desde hace 5 años. Nótese que esto es mucho más que solo los teléfonos móviles sino que también incluye a eBooks, IPads, alarmas, cámaras, sensores y en general, toda la industria de IoT.
    • Para que el bloqueo de teléfonos no afecte a los equipos comprados en el extranjero que quieran usarse con una SIM Card local, a todos aquellos que quieren traficar datos en el país se les pide acreditar la compra o que están de paso a través de una inscripción administrativa. Para ello se debe enviar a una empresa certificadora la imagen de la boleta, factura o invoice de compra de tiendas de Internet, boleta o factura de Linio emitida en dólares. Si el documento está a nombre de otra persona que no es quien lo inscribe, debe adjuntar poder simple autorizando la inscripción por un tercero y adjuntar la identificación del comprador. El equipo queda inscrito a nombre de quién aparece en la Boleta o Factura. De no tener estos comprobantes, se puede adjuntar copia de pasaporte con timbre de ingreso al país o ticket de Inmigración de la PDI con antigüedad no superior a 1 mes o ticket de medio de transporte de ingreso al país con antigüedad de menos de 60 días. En el caso de teléfonos adquiridos en el extranjero a través de Internet, los documentos que no otorguen certeza de su compra en el extranjero o que solo sólo correspondan a un paso intermedio no servirán para acreditar la adquisición.

    Como puede colegirse rápidamente de todo lo descrito, es patente que la lógica regulatoria en la que se basa la Resolución Exenta N° 1463 y sus modificaciones no solo no logra cumplir el fin para la que se creó sino que también impone riesgos y costos innecesarios e incluso intolerables para muchos ciudadanos.

    En efecto, la etiqueta no informa con qué compañías funciona el teléfono, es decir, a cuáles el usuario podría portar el servicio. Solo desde este punto de vista: i) todo el gasto de millones de dólares realizado por las compañías de telecomunicaciones (que se suma a otra tanta carga regulatoria que abordaremos en otra oportunidad), ii) el tiempo y recursos de los ciudadanos que traen equipos del extranjero en realizar la inscripción administrativa para evitar que sus teléfonos sean bloqueados y iii) el costo de toda la industria de dispositivos móviles no-teléfonos (IoT) que se enfrentan a trámites y costos de internación a consecuencia de la homologación obligatoria es inútil.

    Adicionalmente, estos costos de homologación implican proporcionalmente una carga regulatoria mayor en el comercio de menor tamaño debido a que el proceso de homologación se realiza de manera muestral por lote importado, por lo tanto, por unidad, el costo de homologación es mayor cuando se trata de importaciones de bajo volumen.

    Más sensible aún, es la cantidad de datos personales que los ciudadanos deben entregar a las empresas certificadoras: información del IMEI del teléfono asociado a un RUT (identidad) lo que compromete la privacidad y seguridad del usuario de dicho equipo. Que solo exista esta base de datos, que ni siquiera contempla protocolos para resguardarlos, crea una vulnerabilidad en cuanto a riesgo de espionaje, hackeo malicioso, vigilancia y usurpación de identidad.

    Y por si lo anterior no fuera suficiente, cuando existe una sanción, en este caso el bloqueo del dispositivo móvil, ésta es aplicada en quien no cometió ninguna infracción normativa. Efectivamente, bajo esta lógica regulatoria el consumidor final que compra en el país un teléfono no homologado sufre el bloqueo de su teléfono. Un buen diseño normativo debe colocar la sanción lo más cerca posible de quien incumple la norma de manera que, si no es posible sancionarlo a él, quien recibe la sanción pueda repetir en contra de éste. En efecto, las sanciones cumplen, ante todo, un rol disuasivo y si quien comete la falta nunca sufre las consecuencias, los incentivos están mal establecidos. En este caso, el comprador de un teléfono no homologado podría recurrir a la empresa para pedir el cambio de teléfono (o al Sernac en caso de que la empresa no lo haga) pero esto va a ocurrir 30 días después de que el teléfono haya empezado a traficar por las redes de las compañías de telecomunicaciones.

    Un mejor diseño regulatorio sería uno que sanciona al importador/comercializador que ingresa/pone a la venta un teléfono no homologado y es el Sernac, usando sus facultades generales, o los fiscalizadores de Subtel los encargados de realizar inspecciones probabilísticas en el comercio verificando el cumplimiento de la normativa. Este sistema de fiscalización es significativamente más barato que el sistema informático que registra, procesa y almacena todo el tráfico de datos que se realiza en el país. De hecho, los procesos de fiscalización modernos y eficientes han mutado desde inspecciones al 100% de los elementos a fiscalizar a uno probabilístico en función de riesgo de incumplimiento. Es el modelo usado por el SII, Aduanas (aforo), SAG etc. Por otro lado, en el diseño actual, la Resolución Exenta N° 1463 y sus modificaciones establecen que es la industria de telecomunicaciones la que debe financiar y ejecutar la fiscalización y sanción del incumplimiento normativo de la homologación o inscripción administrativa, según corresponda.

    Si bien se entiende que la entrada en vigencia de esta normativa fuese aplazada una y otra vez lo cierto es que ahora solo queda repensar completamente esta política pública que ha resultado tan costosa e ineficiente. Definitivamente, al menos en lo que respecta a facilitar la portabilidad (en otra oportunidad abordaremos la política pública del SAE- Sistema de Alerta de Emergencia), en este caso lo mejor hubiese sido dejar el asunto en manos de la Fiscalía Nacional Económica.

Gestión y regulación “a la chilena”

Hay un slogan que me gusta particularmente, el del British Standard Institute (BSI), “Making excellence a habit”1. Además de simple, esta frase encierra un poderoso concepto: si bien la excelencia es un horizonte al que se aspira llegar, el verdadero logro es mantener dicho nivel en el tiempo, es decir, pasar de un estado puntual a uno permanente y que, por lo tanto, pase a ser una característica de la organización. La excelencia no es otra cosa, entonces, que la evolución del concepto de calidad total.

Lograr la excelencia suena a una tarea gigantesca; ya es suficientemente exigente mantenerse a flote o no bajar de ciertos resultados. Pero lo cierto es que la excelencia, como dice el slogan, es resultado del hábito, ¿pero cuál? Uno de los más importantes, desde el punto de vista operativo, es la adopción de las mejores prácticas y éstas se encuentran plasmadas en las normas técnicas.

Dado que existen estándares para prácticamente todas las áreas, parece un sin sentido que una empresa reinvente la rueda cada vez que se enfrenta a un nuevo desafío o instala un nuevo proceso. Menos razonable es que trate de inventar una rueda “a la chilena” cuando estamos activamente insertos en un mundo globalizado, integrado e interconectado.

Es historia común que empresas que buscan internacionalizarse deban hacer profundos ajustes en sus procesos y productos para acceder a los mercados en los destinos que quieren conquistar. O que, cuando se les exige una certificación, sea realmente traumático ajustar sus prácticas para lograrlo. Todas estas gestiones son costosas en recursos monetarios, horas de personal y clima laboral y solo revelan lo lejos que está la empresa de la frontera de gestión. Si la empresa incorporara en su lógica de funcionamiento las mejores prácticas desde las etapas tempranas de diseño, obtener una certificación sería muchísimo menos trabajoso.

Pero sería injusto criticar solamente a las empresas. Muchas veces el entorno normativo local obliga a cumplir exigencias que se encuentran desalineadas de las normativas internacionales. Esta situación empeora si además estas exigencias provienen de diferentes instituciones con atribuciones superpuestas2 y no existe la debida coordinación entre ellas para lograr normativas efectivas, coherentes y eficientes. Más aún, desde el punto de vista de una política de atracción de inversionistas extranjeros o de mercados abiertos, es una contradicción emitir normas técnicas locales sin una correspondencia directa a las internacionales pues eso crea una importante barrera de entrada al mercado local3.

Dicho lo anterior, si alcanzar la excelencia no es fácil, mantenerla requiere un esfuerzo incluso mayor. Como una publicación de la Harvard Business Review4 señala, algunos restaurantes que han obtenido estrellas Michelin han tomado la drástica decisión de devolverlas porque no han podido administrar los gastos adicionales y las restricciones que impone dicho sello.

Pero, aun cuando no se tenga como meta obtener un certificado o sello, conocer y acercarse a las mejores prácticas de la industria es necesario debido a que ellas orientan y le dan forma al mercado (shape the market) pues contienen los elementos nivel de producto o de gestión que eventualmente deberán ser incorporados a las empresas por presiones de mercado (clientes, por ejemplo) o exigencias normativas. Hoy en día, los estándares en temas de vanguardia, como sustentabilidad, manejo medioambiental, envoltorios, eco-diseño, reciclaje, Green-IT, cyberseguridad, biometría, diversidad en las organizaciones, gobernanza para la información, entre otras, serán la práctica común o el piso de la industria en un tiempo más.

Entonces, ¿cómo hacen las empresas (y agencias públicas y reguladores) para orientar sus decisiones hacia las mejores prácticas? La clave en todo proceso de cambio es el liderazgo y la asesoría que permita transitar hacia este enfoque de manera ordenada y sobre todo sostenible. Conseguir la norma, leerla y decidir adoptarla es solo el primer paso.

Después de todo, la excelencia es un camino, no un destino.


  1. BSI es la institución, dependiente de la corona británica, más antigua de elaboración de normas internacionales. Con más de 100 años de historia, comenzó elaborando la norma técnica para la construcción del puente de Londres. Hoy, junto a ISO, son los organismos elaboradores de normas técnicos de referencia. 
  2. Un caso relevante en Chile es lo que sucede con las exigencias técnicas que tanto la Comisión Nacional de Energía (CNE), la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) y el Coordinador Eléctrico Nacional tienen respecto a las instalaciones y equipos eléctricos. 
  3. Aunque los gremios empresariales han empezado a enarbolar banderas de la mejora regulatoria, hasta el momento se trata más bien de simplificación de la burocracia. 
  4.  “How Ratings and Awards Do (and Don’t) Benefit Companies”, Gabriel Rossman y Oliver Schilke. 12 de octubre, 2016. 

Objetivos e Incentivos: el caso de compras públicas.

Con frecuencia sucede que las instituciones implementan sistemas o proyectos, muchos de ellos de gran envergadura que, a pesar de variadas correcciones, nunca llegan a funcionar realmente bien. En estos casos, conviene detenerse un momento y cuestionar su diseño porque, con alta probabilidad, el problema reside ahí.

Hay dos errores comunes de diseño que discuto a continuación. Primero, no aterrizar la visión/misión de la organización. Esto es identificar y armonizar los objetivos que se persiguen y traducirlos en variables e indicadores que sean socializados con toda la organización. Segundo, no considerar las motivaciones de los participantes en los procesos que componen la solución.

Veamos el caso del sistema de compras públicas del Estado. Las compras de productos y servicios que realiza el Estado son cuantiosas y su impacto en el bienestar de la población muy alto; también son fuente potencial de corrupción o captura. Por lo anterior, se creó un sistema (es decir, una combinación de procesos e instituciones1) que busca transparencia y eficiencia en la gestión de adquisición de estos bienes.

A la luz de la evidencia, estos objetivos no estarían siendo cabalmente cumplidos. Por un lado, solo un porcentaje menor de las empresas del país están interesadas en participar del sistema de compras públicas2; en general, hay pocas postulaciones a cada licitación3 y las empresas grandes tienen más probabilidades de adjudicarse una licitación cualquiera que las de menor tamaño4. Por otro lado, los problemas de calidad en el diseño de las bases de licitación son públicamente conocidos y un reciente editorial de El Mercurio se refirió a ellos5.

Al observar cómo funciona el sistema de compras públicas, pareciera que en su diseño se cometieron los dos errores enunciados anteriormente.

Por un lado, la falta de operativización de la misión/visión del sistema se observa en las variadas interpretaciones de lo que se entiende por compras eficientes. En efecto, este atributo puede medirse como días requeridos para efectuar el proceso completo de compra; o precio obtenido en relación a otros prevalentes en el mercado por productos o servicios similares; o el nivel de satisfacción del requirente con el producto o servicio entregado.

Nótese que estas definiciones de eficiencia pueden ser contrapuestas. Por ejemplo, por efectuar adquisiciones rápidamente, se pueden realizar menos cotizaciones (o incluso no cotizar, de hecho) o preferir un número reducido de oferentes para así no tener que invertir demasiadas horas de personal en evaluación de ofertas. En ambos casos, más competencia, en la forma de más alternativas y propuestas que examinar y evaluar sería un resultado indeseado si se buscan procesos de corta duración.
Pero el problema no termina con definir claramente lo que se busca porque suele suceder que no hay solo un objetivo sino varios y éstos pueden ser contrapuestos. En Compras Públicas, se podría pensar que se busca un proceso que sea rápido; lleve a los mejores precios; propenda a aumentar la participación de nuevas empresas, empresas de menor tamaño o lideradas por mujeres; favorezca a empresas inclusivas o sustentables; etc.

Así, nos encontramos en un clásico ejemplo de un agente y múltiple principales que se encuentra ampliamente estudiado en la literatura económica de teoría de juegos6.

Otro error usual en el diseño de sistemas es ignorar las motivaciones de las personas que participan del proceso y que afectarán su funcionamiento. En efecto, los intereses de algunos de ellos podrían colisionar con los objetivos del sistema. Por ejemplo, en el caso de servicios que se contratan regularmente, puede haber preferencia por adjudicar a una empresa conocida y no correr el riesgo de contratar una que no se conoce lo que podría afectar la evaluación del desempeño del funcionario a cargo de la adquisición o aprovisionamiento. En el caso de licitaciones nuevas, pueden intervenir los prejuicios y la aversión al riesgo que lleva a que el personal a cargo del proceso prefiera empresas grandes porque le generan mayor confianza en relación a la calidad y continuidad del servicio7.

En definitiva, si los objetivos planteados no se están logrando y cree necesaria una reingeniería de procesos y organizacional orientada a corregir esta situación, se recomienda partir haciendo un diagnóstico en los dos ámbitos expuestos en esta columna: objetivos e incentivos.

Pero no basta con hacer un buen diagnóstico y efectuar las recomendaciones adecuadas. Como es el caso de cualquier proceso de reingeniería, éste no puede llevarse a cabo sin el apoyo total de la alta dirección de la institución. Por lo tanto, un liderazgo potente y un buen equipo de implementadores resultan fundamentales para definir claramente los objetivos de la organización, contrarrestar los incentivos que vayan en una dirección contraria a los objetivos del sistema, a desbloquear la oposición al cambio y lograr que los nuevos procedimientos permeen y se instalen en la organización.


  1. El marco legal básico de la actividad de contratación por parte de la Administración del Estado, la “contratación pública”, emana del artículo 9° de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado (la “LOCBGAE”). La Ley N° 19.886 de 2003, “Ley de Compras”, establece las Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y que fue dictada con el objetivo, entre otros, de incrementar la economía y la eficiencia de la contratación pública, es la encargada de especificar los modos de celebración de los contratos administrativos mencionados en la LOCBGAE. 
  2. Un 87% de las empresas encuestadas en la Segunda Encuesta Longitudinal de Empresas indicó no haber postulado a licitaciones de ChileCompra siendo la principal razón para no hacerlo la falta de interés (44% en total, partiendo en 41% en microempresas y llegando a 58% en grandes empresas). Ver ELE 1 y ELE 2 
  3. Entre 2009 y 2010 del 13% de las empresas que participaron en licitaciones de ChileCompra, solo 3% no se adjudicó el contrato mientras que el 10% restante sí lo hizo. 
  4. La ELE 2 muestra que en las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, las tasas de éxito en sus ofertas en el sistema son 7, 11, 16 y 25% respectivamente. 
  5. Editorial de El Mercurio del 25 de noviembre de 2016 
  6. Se recomienda “Incentives and Organizations in the Public Sector: An interpretative Review” de Avinash Dixit y los papers citados en su revisión bibliográfica para un profundo estudio de esta literatura. 
  7. Todas estas motivaciones pueden estar detrás de obstáculos aparentemente innecesarios que se observan con mucha regularidad: plazos muy breves para presentar propuestas, altos montos exigidos en garantías de seriedad de la oferta, condiciones exageradas respecto a la acreditación de experiencia por parte del oferente y los profesionales parte del equipo postulante, requisitos altamente detallados de los perfiles profesionales solicitados, etc. 

Ley de Pesca y diseño de licitaciones

En octubre de 2016 se dio a conocer el informe solicitado por el Estado de Chile a la FAO1 para que analizara la Ley de Pesca vigente2 desde febrero de 2013. Uno de los 12 ámbitos cubiertos es la “Regulación del acceso”. Al respecto, la FAO señala que “Los mecanismos de regulación varían de país a país o de región a región. Una idea que debe quedar claramente establecida es que la regulación al acceso significa permitir que accedan a la actividad pesquera algunos agentes, pero al mismo tiempo implica la exclusión de otros.” Sobre las cuotas, la FAO indica que “La asignación de la cuota global entre pescadores puede ser realizada de diversas formas y depende de las características del recurso, las condiciones ambientales y geográficas, pero también de las que presentan los agentes pesqueros y la comunidad dónde se relacionan”. Así, en definitiva, la FAO señala que para la definición de quiénes pescan y cuánto pescan “no existe un enfoque de derechos único para todos los casos. Las situaciones varían de país en país”. De ahí que su recomendación se limite a señalar que se implementen mecanismos de acceso que velen por la conservación, rendimiento económico, valores sociales, equidad, viabilidad administrativa y aceptabilidad política.

Al revisar la realidad mundial, se distinguen tres sistemas básicos de asignación de derechos de pesca: por orden de llegada, por historia (el más usado), o por subasta (con pocas experiencias no siempre positivas y algunos detractores que señalan que lleva a resultados ineficientes en un contexto dinámico3).

Sobre la conveniencia de establecer licitaciones para el acceso a la pesca, está la opinión de la Fiscalía Nacional Económica en la consulta presentada por Lota Protein4 donde, en vez de apoyar la idea de subastas de cuotas de pesca, recomendó que los derechos de pesca sean de la mayor duración posible, óptimamente perpetuos, no asociados a naves ni activos y perfectamente divisibles además de aconsejar crear un mercado fluido para que estas cuotas sean transadas entre incumbentes y posibles nuevos entrantes. Asimismo, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia5 también concluyó, respecto a las subastas, que no es estrictamente necesario implementar un mecanismo de este tipo para asignar cuotas de pesca.

En Chile tenemos una mezcla de sistemas. La ley actual entrega derechos de pesca de acuerdo a lo que los actores del sector han capturado en los últimos años con una corrección hacia los pescadores artesanales por parte de los industriales. Asimismo, la reforma de 2012 introdujo la obligación de subastar una parte de la cuota asignada a los pescadores industriales.

Si bien puede que las ventajas de los incumbentes en pesca sean irremontables para un nuevo entrante debido a la importancia de las habilidades intrínsecas en pesca, el conocimiento específico de la actividad y las mayores eficiencias producto del aprendizaje, se debe tratar de no agregar más obstáculos a través de deficiencias en el diseño de las licitaciones. Lamentablemente, en las recientes subastas de cuotas de captura6 ha habido graves errores de diseño que dificultaron extraordinariamente que ingresen nuevos actores a la actividad. Como señalé en una columna anterior7, uno de ellos es que el ganador de la licitación que no tenga permisos transables de pesca para la fauna acompañante del recurso licitado, no puede pescarlo porque siempre en las redes se atrapan otros recursos los cuáles no pueden ser extraídos sin autorización. Así pues, si un nuevo entrante gana una licitación, debe partir a conseguirse el permiso transable (comprarlo o arrendarlo) a un incumbente en la industria, muy posiblemente uno que también haya participado en la licitación. En esas condiciones, el valor de la licitación para el ganador se reduce drásticamente y podría llegar incluso a cero lo que finalmente implica que no se observan ofertas por parte de nuevos entrantes.

Si bien de seguro existen otros aspectos del diseño de las subastas que pueden ser analizados, como el tamaño e individualización de los lotes o las restricciones al porcentaje de lotes a adjudicar a un mismo oferente, lo anterior es solo un ejemplo de cuán importante es revisar todos los detalles del mecanismo propuesto. De ahí que someter las bases a consulta experta o abierta es altamente deseable. Eso además, está en línea con las recomendaciones de calidad y coherencia regulatoria de la OCDE y constituye, por lo tanto, una buena práctica que el regulador sectorial debiera seguir.


  1. El informe puede está disponible en: http://www.subpesca.cl/institucional/602/articles-94917_informe_final.pdf 
  2. Texto de la Ley refundido y sistematizado en http://www.subpesca.cl/normativa/605/articles-516_documento.pdf 
  3. Anderson, T., R. Arnason, and G. Libecap, 2011, “Efficiency Advantages of Grandfathering in Rights-Based Fisheries Management”, Annual Review of Resource Economics Vol. 3: 159-179 señala que “grandfathering promotes dynamic efficiency in the fishery by recognizing the idiosyncratic advantages of incumbents for specialized investment; by retaining rents in the industry and thereby lowering the cost of capital; and by implicitly endorsing existing and often informal property rights, motivating investment in the fishery” 
  4. “Informe a TDLC para consulta Lota Protein sobre acceso a recursos pesqueros” del 9 de junio de 2010 en http://www.fne.gob.cl/?s=lota+protein 
  5. Proposición 12 “Sobre el régimen de accesos a los recursos pesqueros” Rol ERN 12-10 de enero de 2011 en http://www.tdlc.cl/tdlc/wp-content/uploads/DocumentosMultiples/Proposicion_12_2011.pdf 
  6. Hasta la fecha se han licitado cuotas de pesca de sardina común pesquería de la V a X regiones (resolución N° 369 de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca) del 3 de febrero de 2016) y cuotas de pesca de sardina común pesquería de la V a X regiones (resolución N° 369 de Subpesca del 3 de febrero de 2015 y resolución N° 3162 de Subpesca del 19 de noviembre de 2015) y de crustáceos demersales (resolución N° 3161 de Subpesca del 19 de noviembre de 2015) en http://www.subpesca.cl/institucional/602/w3-article-91327.html#i__w3_ar_ArticuloCompleto_1_91327_Licencias20transables20de20pesca20clase20B 
  7. “La Maldición del Ganador” 

Coordinador eléctrico y diversidad en los directorios

En julio de 2016 se publicó la ley que “Establece un nuevo sistema de transmisión eléctrica y crea un Organismo Coordinador Independiente del Sistema Eléctrico Nacional”. Este cuerpo legal responde a profundas falencias del sistema eléctrico, en particular, en aspectos referidos a la transmisión y ordenamiento del sistema que se venían discutiendo desde hace muchos años.

Existía un diagnóstico transversal que la inversión en transmisión no estaba creciendo al ritmo necesario y que, peor aún, era un cuello de botella para el desarrollo de proyectos eléctricos, especialmente los más pequeños, afectando por ello desproporcionadamente a las ERNC. A nivel de Transmisión Troncal las obras no contenían las holguras necesarias para sostener una verdadera planificación de largo plazo ni consideraban aspectos de ordenamiento territorial. En Subtransmisión, la ausencia de la obligación de expansión generó congestión y problemas de conexión. En Transmisión Adicional, la regulación no era clara ni suficiente. Finalmente, los tres segmentos no estaban regulados coherentemente entre sí ni permitían un desarrollo integral de la red.

Respecto al Coordinador Independiente, ya en 2012 se anunciaba en las medidas de la Agenda Pro Inversión y Competitividad que “se debe dotar a los CDEC de mayor autonomía e independencia, de modo que adopte decisiones que garanticen una operación eficiente, segura y transparente del sistema eléctrico.” Esta nueva ley avanza de manera clara en aumentar la independencia de Operador del Sistema Eléctrico de los actores de la industria y también se hace cargo de otros grandes desafíos del sector. Entre ellos los relacionados con monitorear permanentemente las condiciones de competencia del mercado eléctrico y garantizar, de mejor manera, el ejercicio del derecho al acceso abierto a las instalaciones de transmisión. Se establece además, la participación proactiva del coordinador en los actos normativos del sector, de apoyo a la fiscalización de la SEC y de promoción del cumplimiento de la normativa. Así pues, se le entregó al Coordinador reemplazar a los actuales CDECs y la obligación de velar por el interés colectivo y general para el cumplimiento de los mandatos de política pública establecidos.

La administración de esta nueva institucional recae en un Consejo Directivo compuesto por 5 miembros elegidos por un Comité Especial de Nominaciones mediante concurso público. El desafío de armar un buen directorio en este caso es grande. Por un lado, en Chile no ha cristalizado aún la convicción de que directorios diversos son positivos para las instituciones y se tiende a elegir directorios de “clones”. Así pues, alejarse de ese paradigma naturalmente cuesta y no es claro que incluso la institucionalidad a cargo de la formación de estos equipos lo tenga asimilado. Como gran avance se muestra la incorporación de una que otra mujer, pero el concepto de diversidad va mucho más allá del género. En efecto, se requieren directores con diferentes formaciones, trayectorias y perspectivas para así enriquecer los análisis y las decisiones que se tomen. Por otro lado, la misma ley entrega nuevos ámbitos de atención a los que estaban habituados los directores de los CDEC. Algunos de ellos son: realización de licitaciones (art 72° 7 y art 95°), transparencia y entrega de información pública (art 72° 8), monitoreo de la competencia en el sector eléctrico (art 72° 10), I+D e innovación (art 72° 13), participación en la generación de normativa (art 72° 19), entre otros. De ahí que sea muy relevante que el consejo directivo cuente con la mirada permanente de alguien con sensibilidad procompetencia y que, por lo tanto, entienda que el éxito de las licitaciones se determina en los detalles, que la normativa debe cuidar de no poner obstáculos innecesarios a la participación de empresas nuevas, de menor tamaño o innovadoras, que en el día a día de las instituciones se pueden generar estos obstáculos casi inconscientemente o de manera deliberada porque se cree necesario minimizar todos los riesgos y garantizar de todas las formas posibles que no se interrumpa el suministro.

Sobran ejemplos de cómo las instituciones demasiado conservadoras o formadas por agentes muy alineados terminan favoreciendo las empresas conocidas, las más grandes, las tecnologías ya probadas y desde luego así limitando la innovación, con tal de no correr el riesgo de que algo falle. La visión de que ese extremismo es ineficiente debe estar presente a nivel de directorio. De otra forma, ésta no permea y la ley termina siendo letra muerta, sobre todo en aquellos casos en que las obligaciones procompetencia y proinnovación son declarativas y no se exige medirlas por lo que incumplirlas no tiene sanción.

Recientemente fue nombrado el nuevo Consejo Directivo. Esperemos que tenga éxito en todos los ámbitos que le fueron encomendados.

La maldición del ganador

Un reciente análisis sobre las últimas licitaciones de suministro de energía para clientes regulados efectuado por Alexander Galetovic, atribuye a la maldición del ganador los bajísimos precios de los oferentes más baratos. Aunque es discutible que las empresas que ofrecieron precios de incluso 29 US$/MWh fueran afectadas por esta maldición, este debate entrega una oportunidad para recordar elementos que deben tenerse en cuenta al momento de diseñar una licitación.

La teoría de licitaciones y una amplia evidencia empírica muestra que el éxito o el fracaso de las licitaciones depende crucialmente de los detalles. En efecto, no solo basta decidir si el mecanismo de asignación será mediante sobre cerrado o a viva voz; si los precios serán descendentes (holandesa) o ascendentes (inglesa). Quien diseñe una licitación debe preocuparse también de:

  • Si habrá precio de reserva, cómo se calcula y si debe o no ser público antes de que se reciban las ofertas.

  • Si, en caso de múltiples bienes, habrá bloques de tamaños predeterminados o eso también será decisión del oferente.

  • Si se aplican reglas que limiten la concentración de los ganadores de manera que ninguno, por ejemplo, se adjudique más de un cierto porcentaje de los bienes a asignar.

  • Si se incluirán “premios” para oferentes en desventaja o que se quieran beneficiar en virtud de alguna característica que se considere deseable.

  • El plazo, por su parte, debe ser analizado cuidadosamente pues, si se licitan contratos o bienes que se reasignarán en el tiempo, plazos cortos puede favorecer la colusión entre participantes. En cambio, uno largo hace que el ganador se lleve un bien aún más atractivo lo que incrementa su predisposición a ofertar agresivamente y ganar la licitación.

  • Mecanismo de desempate o reasignación de bienes no adjudicados. En este caso, si el proceso pasa a ser secuencial, sucede algo similar que con relicitaciones frecuentes, aumentan los incentivos para coludirse.

Todos los elementos anteriores deben evaluarse caso a caso tratando de evitar la colusión, los precios predatorios, la disuasión a la entrada de nuevos competidores y también la maldición del ganador.

La maldición del ganador se genera cuando el que gana una licitación termina pagando más por el bien que su valor intrínseco. Este concepto fue introducido por Capen, Clapp y Cambel en 1971 haciendo referencia a licitaciones de valor común, es decir, donde todos los oferentes aprecian de igual forma el bien a licitar. Esto sucede, por ejemplo, respecto a oportunidades de negocios y no cuando se trata de obras de arte, donde como lo valora un oferente puede ser completamente distinto a como lo hace otro; en estos casos, hay valoraciones privadas. Cuando ocurre la maldición del ganador, el oferente que termina adjudicándose el bien hizo estimaciones, respecto a algunas variables claves, demasiado optimistas. Claramente, la maldición del ganador genera una mala asignación de recursos. Solo piénsese en el caso que quien gana la licitación es una empresa que termina con pérdidas y cerrando debido a una mala oferta. Asimismo, como muestra Klemperer1, la maldición afecta más a los postulantes más débiles (menos informados) quienes tienden a limitar la agresividad de sus posturas lo que hace que los postulantes más informados ganen una y otra vez, llevando a que el mercado se estreche.

Estudios empíricos2 sobre empresas apuntan hacia la existencia de la maldición, aunque no de manera concluyente puesto que no son tantas las veces que una mala oferta cause pérdidas o la quiebra de la ganadora. Muchas veces, las empresas solo terminan ganando mucho menos que lo esperado y eso es difícil de pesquisar. Los experimentos3, en cambio, muestran que la gente tiende a sobreestimar el valor de lo que se licita o subasta. Detrás de este fenómeno confluyen elementos culturales, de personalidad y psicológicos de los tomadores de decisiones en las empresas así como ciertos mecanismos de mercado que contribuyen a agudizar estos problemas.

En cualquier caso, tanto las empresas participantes en una licitación como quien la diseña debieran tratar de minimizar el riesgo de la maldición del ganador4. Se sugiere, entre otras, que el diseñador de la licitación:

  • Provea el máximo de información útil de manera que las empresas puedan realizar inferencias más precisas.

  • Atraiga a la mayor cantidad de posibles oferentes conocedores del bien a licitar.

Para el caso de las recientes licitaciones de suministro de energía, tal vez podría haberse estudiado establecer un precio mínimo de manera que ganen las empresas que hubieran ofrecido los menores precios, pero la adjudicación fuera por el precio mínimo establecido.

Se podría discutir si ese precio de reserva debe ser o no conocido con antelación a la presentación de las ofertas; no es claro a simple vista cuál es la mejor alternativa.

En cualquier caso, si efectivamente se dio la Maldición del Ganador de manera que en el futuro próximo algunas empresas no podrán cumplir con sus contratos, como al parecer así va a ser, es necesario que el mecanismo de recontratación sea lo más expedito posible y que las empresas ganadoras no enfrenten obstáculos no anticipados que hagan que otras hayan al final del día sobreestimado las ganancias del negocio.


  1. “What really matters in auction design”, Paul Klemperer, 2001. 
  2. Thaler (1998) estudia subastas de derechos de autor, concesiones petroleras y compras de empresas. Hendricks, Porter y Boudreau (1987) estudian la licitación de un campo petrolero la Texaco. Thiel (1988) analiza la industria de la construcción de autopistas en Estados Unidos. 
  3. Bazerman y Samuelson (1983) hacen un experimento con estudiantes de la Universidad de Boston para asignar un frasco transparente con monedas. 
  4. Una lectura recomendada es “Beware the Winner’s Curse: Victories that Can Sink You and Your Company”, G. Anandalingam y Henry C. Lucas, Oxford University Press, 2004. Los autores presentan una amplia variedad de casos donde ha habido Maldición del Ganador: fusiones, películas, industria de telecomunicaciones, entre otras. 

La economía digital y la competencia

No hay dudas que la revolución digital ha traído maravillosas nuevas oportunidades para facilitar los negocios y mejorar los bienes y servicios que consumimos. El acceso a volúmenes ingentes de información y los conocimientos que pueden extraerse de ellos permite a empresas llegar mejor a satisfacer las necesidades o gustos de sus clientes. Es decir, crean valor al, por ejemplo, ampliar el menú de opciones atractivas, hacer llegar productos más rápido y comunicarse con el cliente para retroalimentar un proceso de rediseño continuo que permita mejorar la experiencia de consumo. Pero, en el mundo digital también se incuban riesgos para la competencia los que, en algunos casos, podrían incluso tratarse de delitos.

Por un lado, las economías de red inducen a aumentar la concentración en la industria. Ejemplos hay muchos como los editores de texto, las redes sociales e incluso algunos juegos que adquieren más valor para sus usuarios en la medida que la cantidad de gente que los usa aumenta. Esto tiene otras implicancias en un contexto dinámico porque lograr rápidamente una masa crítica de usuarios permite erigir una barrera a la entrada en una industria donde el resultado de la competencia es un winner-takes-(almost)all. Así, una vez que un gigante se instala, desafiarlo se hace muy difícil. Nótese que para las empresas hay un doble desafío: desarrollar un producto tecnológicamente bueno pero también ejecutar una estrategia de márketing que permita lograr la escala mínima rápidamente sino, por muy superior que sea su oferta, si los consumidores optan por el de otra firma será muy difícil inducir posteriormente a que se cambien de producto.

La creciente monopolización se está dando en diversos segmentos de la industria: búsquedas, publicidad online, sistemas operativos para teléfonos móviles, plataformas de eCommerce e incluso en la fabricación de smartphones donde dos que fueran grandes, Nokia y Blackberry, ya no participan en ese segmento.

La mayor concentración de la industria no debiera, en principio, generar efectos negativos si, junto a ella, la intensidad de la competencia se mantiene alta. El problema surge cuando las empresas dominantes logran bloquear la entrada a otras empresas y, por ello, una de las principales preocupaciones de los reguladores y agencias de defensa de la libre competencia en esta industria debiera ser la integración aguas arriba y aguas abajo de las empresas dominantes1.

A lo anterior, que está más bien en línea con los riesgos clásicos a la competencia, se suman otros que provienen de las herramientas que emergen de la era del Big Data. Desde el punto de vista de los delitos a la libre competencia, la mayor capacidad de buscar, acumular y procesar información a través de algoritmos altamente sofisticados facilita establecer y mantener en el tiempo acuerdos colusivos porque reduce el costo de monitoreo del acuerdo haciendo que las desviaciones sean menos probables.

En Estados Unidos, en 2015 se inició el primer caso por colusión asociado a un algoritmo para monitorear y fijar precios en el mercado2. En este caso, el Departamento de Justicia acusó a un ejecutivo de eCommerce de posters comercializados a través de Amazon de coordinarse con otro competidor para fijar precios. A diferencia de los casos tradicionales de colusión, acá el acuerdo se ejecutó a través de un algoritmo programado para monitorear y ajustar los precios de la manera convenida.

Pero no solo la colusión expresa, la que es indiscutiblemente un delito, se hace más fácil, sino que también la colusión tácita (que en algunas jurisdicciones no es ilegal, al menos no expresamente) o el paralelismo consciente. Bajo estos últimos comportamientos, y al igual que la colusión expresa, las empresas pueden elevar los precios y llevarlos incluso hasta el nivel de la colusión expresa, poniendo en riesgo el correcto funcionamiento de los mercados. Así, las nuevas posibilidades tecnológicas hacen que sea posible que empresas puedan sostener coordinadamente precios mayores a los habrían fijado sin esa capacidad de coordinación, incluso en contextos muy complejos utilizando algoritmos adaptativos que se interrelacionan entre ellos.

Adicionalmente, hay otros usos de la información que permiten el Big Data y el Big Analytics que hacen que empresas extraigan una mayor parte del excedente de mercado pero que, aunque no es claro que caigan dentro del ámbito de los delitos contra la competencia, igualmente plantean desafíos regulatorios. De hecho, ya se habla de “colusión entre algoritmos”, “discriminación por comportamiento” y “frenemy dynamics3, todas prácticas que terminan excluyendo competidores y perjudicando a los consumidores. En el primer caso, Data Mining y otras herramientas que permiten conocer mejor el comportamiento del consumidor logran una versión “mejorada” del equilibrio perfectamente discriminante. En frenemy dynamics, en cambio, se observa que a nivel de competidores también existe cooperación porque ésta es, en cierta medida, necesaria para que el ecosistema que surge en la industria se desarrolle. Es lo que los autores ejemplifican a través de los sistemas operativos para smartphones que son los que soportan a los desarrolladores de software, aplicaciones y accesorios. En este caso, los sistemas operativos no pueden diferenciarse tanto porque, dado que quieren atraer a desarrolladores, deben crear las condiciones para que las aplicaciones funcionen con cualquier sistema operativo o, al menos, los más usados.

Todo lo expuesto nos lleva a dos reflexiones respecto a los desafíos que el funcionamiento de los mercados en esta era digital impone a los organismos de defensa de la libre competencia. Por un lado, ellos requieren de capacidades técnicas suficientes para poder regular y detectar el uso inadecuado de la información y los algoritmos. En Estados Unidos se reconoció la magnitud del desafío y, en 2015, la autoridad antimonopolios creó una división especializada para la investigación de estos casos, The Office of Technology, Research and Investigation.

Por otra parte, en el sector TICs el surgimiento de grandes gigantes y la tendencia a la concentración demanda un ojo agudo para detectar abusos de posición dominante que cada vez son más sutiles, sofisticados y difíciles de demostrar.


  1. Casos emblemáticos han sido las tres acusaciones contra Microsoft en Europa por favorecer sus servicios en detrimento de los de la competencia (fundamentalmente Google: navegador, buscador, mapas y sistema operativo para teléfonos móviles, Android). 
  2. San Francisco US Department of Justice vs Poster Revolution en un caso de venta de posters online en Amazon donde el acusado, David Topkins, ejecutivo de e-commerce, se declaró culpable y pagó una multa de 20 mil dólares. 
  3. Recomiendo Virtual Competition de Maurice Stucke de University of Tennessee Knoxville y Ariel Ezrachi de Oxford University. 

El mercado eléctrico y el control de fusiones

La competencia en el mercado eléctrico es esencial para que las familias paguen un precio justo por la electricidad pero también es un elemento clave en la competitividad de la economía. De hecho, diversos estudios encuentran impactos relevantes en el crecimiento de nuestra economía producto de tarifas de electricidad más altas [1], [2], [3].

Ya se ha dado un paso importante en hacer licitaciones de suministro con plazos realistas para que compitan nuevos proyectos de inversión y se redefinieron los bloques de modo que fueran atractivos comercialmente para tecnologías nuevas. Sin embargo, se debe estar muy atento para que durante la operación del sistema no surjan prácticas o limitaciones que se traduzcan en una menor intensidad competitiva. Asimismo, la autoridad debe estar vigilante para evitar que emerjan obstáculos desproporcionados para las empresas de menor tamaño y nuevas entrantes y que el entorno regulatorio sea amigable con la innovación en el sector.
El mercado eléctrico posee características estructurales que permiten que empresas establecidas ejerzan poder de mercado que restrinja la competencia. En la Unión Europea, en el lapso de 20 años entre 1994 y 2014 la Comisión ha investigado 214 fusiones y 15 casos de delitos contra la competencia.

¿Dónde colocar los esfuerzos? Un estudio de la Comunidad Europea lanzado recientemente muestra los efectos que diferentes políticas de protección a la libre competencia han tenido en diferentes variables de mercado, como el precio (tendencia y evolución) a nivel mayorista y minorita, el mark-up en el segmento mayorista-minorista, las tasas de cambio de proveedor y la intensidad de la competencia medido a través de la dispersión de productividad y la elasticidad de utilidades relativas a costos relativos. Una de las conclusiones de este estudio es la relevancia que ha tenido el control que de las operaciones de concentración (fusiones), incluso más que la política antimonopolios y el control del regulador de manera que la imposición de medidas de resguardo de la competencia establecidas por la autoridad antimonopolios para autorizar dichas fusiones logró limitar mayores niveles de integración horizontal y vertical en mercados que ya son altamente concentrados.

Hasta el 2003, los casos de fusión fueron tratados bajo un criterio simplificado de manera que no se realizaban investigaciones en profundidad si las empresas involucradas no eran del mismo mercado o de mercados relacionados o si la empresa fusionada tenía una participación de mercado por debajo de un umbral previamente definido que gatillara una revisión exhaustiva de los posibles efectos en la competencia de la industria analizada.

Sin embargo, desde el 2000 hubo un aumento muy significativo de casos de fusiones en la industria que gatillaron la necesidad de mirar con mayor cuidado este tipo de operaciones. Los ámbitos de preocupación se ampliaron de tan modo que incluso se analizaron efectos de fusiones en la liquidez del mercado mayorista de electricidad y, por consiguiente, en la volatilidad y calidad de las señales de precios[4]. Asimismo, se han estudiado con detención las “fusiones convergentes” en donde la operación de concentración que se investiga involucra empresas de gas y de electricidad.

A la luz de estos resultados, es de la mayor relevancia que tal como se ha venido discutiendo[5] desde hace al menos 6 años[6], haya sido aprobado recientemente la modificación al DL 211 del Ministerio de Economía (Ley 20.945) que introduce un mecanismo para el control de las operaciones de concentración. Como se vio, el uso de umbrales, que en muchos mercados puede ser suficiente para la detección de riesgos para la competencia, necesita ser complementado con otras consideraciones cuando se trata del mercado de energía.
De ahí que no solo se deba estar atentos a la resolución que será dictada por el Fiscal Nacional Económico y que determinará los umbrales que gatillen la obligación de notificar una operación de concentración y al reglamento que deberá dictar el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo relativo a los antecedentes que las empresas deberán entregar a la Fiscalía como parte de operaciones de concentración. También será relevante para el funcionamiento del mercado energético en general, el enfoque se utilice la Fiscalía Nacional Económica para estudiar los efectos anticompetitivos asociados que podrían surgir de operaciones de concentración que se presenten en el futuro.


[1] Bertinatto et al muestran que un shock permanente de un aumento de 10% en el precio de la energía eléctrica, generaría caídas entre -0.3% y -0.4% en el PIB de estado estacionario y de -1% aproximadamente en el consumo y la inversión. “Efectos reales de cambios en el precio de la energía eléctrica”. Lucas Bertinatto, Javier García-Cicco, Santiago Justel y Diego Saravia. Documento de Trabajo Nº 759, junio de 2015, Banco Central de Chile. Este estudio muestra que un shock permanente de un aumento de 10% en el precio de la energía eléctrica, generaría caídas entre -0.3% y -0.4% en el PIB de estado estacionario y de -1% aproximadamente en el consumo y la inversión.

[2] García realizó mediciones para el período 2000-2011 y encontró que un shock en el precio de la energía eléctrica permanente de 10% reduce el crecimiento trimestral del PIB hasta en un 0,17%. “Impacto del costo de la energía eléctrica en la economía chilena: una perspectiva macroeconómica”, Carlos J. García, Facultad de Economía y Negocios, Universidad Alberto Hurtado, junio 2012.

[3] Álvarez, García y García muestran con datos del período 1992-2005 que un incremento de 10% en el precio de la energía estaría asociado a una reducción en el corto plazo de la productividad de plantas manufactureras de menos del 1%, pero de un poco más del 2% en el largo plazo. Para plantas clasificadas en el 10% más alto de la distribución por tamaño, la productividad se reduciría en 1.7% y 4.6%, respectivamente. “Shocks de energía y productividad en la industria manufacturera chilena”. Roberto Álvarez, Álvaro García y Pablo García. Documento de Trabajo N° 482, Banco Central de Chile, septiembre de 2008.

[4] Ver caso Electricité de France S.A. (EdF)/British Energy.

[5] “The Economic Impact of enforcement of competition policies on the functioning of EU energy markets”. European Commission, Directorate-General for Competition.

[6] Revisar el Informe Final de la Comisión Rosende convocada por el Ministerio de Economía en 2012 y el Informe Final de la OCDE respecto a las operaciones de concentración en nuestra legislación de 2014. Links respectivos: http://www.economia.gob.cl/wp-content/uploads/2012/07/INFORME-FINAL-ENTREGADO-A-PDTE-PINERA-13-07-12.pdf y http://www.oecd.org/daf/competition/Chile%20merger%20control_ESP_nov14.pdf