Licitaciones

Objetivos e Incentivos: el caso de compras públicas.

Gestión, Licitaciones, Regulación, Reingeniería

Por: Pamela Arellano

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Con frecuencia sucede que las instituciones implementan sistemas o proyectos, muchos de ellos de gran envergadura que, a pesar de variadas correcciones, nunca llegan a funcionar realmente bien. En estos casos, conviene detenerse un momento y cuestionar su diseño porque, con alta probabilidad, el problema reside ahí.

Hay dos errores comunes de diseño que discuto a continuación. Primero, no aterrizar la visión/misión de la organización. Esto es identificar y armonizar los objetivos que se persiguen y traducirlos en variables e indicadores que sean socializados con toda la organización. Segundo, no considerar las motivaciones de los participantes en los procesos que componen la solución.

Veamos el caso del sistema de compras públicas del Estado. Las compras de productos y servicios que realiza el Estado son cuantiosas y su impacto en el bienestar de la población muy alto; también son fuente potencial de corrupción o captura. Por lo anterior, se creó un sistema (es decir, una combinación de procesos e instituciones1) que busca transparencia y eficiencia en la gestión de adquisición de estos bienes.

A la luz de la evidencia, estos objetivos no estarían siendo cabalmente cumplidos. Por un lado, solo un porcentaje menor de las empresas del país están interesadas en participar del sistema de compras públicas2; en general, hay pocas postulaciones a cada licitación3 y las empresas grandes tienen más probabilidades de adjudicarse una licitación cualquiera que las de menor tamaño4. Por otro lado, los problemas de calidad en el diseño de las bases de licitación son públicamente conocidos y un reciente editorial de El Mercurio se refirió a ellos5.

Al observar cómo funciona el sistema de compras públicas, pareciera que en su diseño se cometieron los dos errores enunciados anteriormente.

Por un lado, la falta de operativización de la misión/visión del sistema se observa en las variadas interpretaciones de lo que se entiende por compras eficientes. En efecto, este atributo puede medirse como días requeridos para efectuar el proceso completo de compra; o precio obtenido en relación a otros prevalentes en el mercado por productos o servicios similares; o el nivel de satisfacción del requirente con el producto o servicio entregado.

Nótese que estas definiciones de eficiencia pueden ser contrapuestas. Por ejemplo, por efectuar adquisiciones rápidamente, se pueden realizar menos cotizaciones (o incluso no cotizar, de hecho) o preferir un número reducido de oferentes para así no tener que invertir demasiadas horas de personal en evaluación de ofertas. En ambos casos, más competencia, en la forma de más alternativas y propuestas que examinar y evaluar sería un resultado indeseado si se buscan procesos de corta duración.
Pero el problema no termina con definir claramente lo que se busca porque suele suceder que no hay solo un objetivo sino varios y éstos pueden ser contrapuestos. En Compras Públicas, se podría pensar que se busca un proceso que sea rápido; lleve a los mejores precios; propenda a aumentar la participación de nuevas empresas, empresas de menor tamaño o lideradas por mujeres; favorezca a empresas inclusivas o sustentables; etc.

Así, nos encontramos en un clásico ejemplo de un agente y múltiple principales que se encuentra ampliamente estudiado en la literatura económica de teoría de juegos6.

Otro error usual en el diseño de sistemas es ignorar las motivaciones de las personas que participan del proceso y que afectarán su funcionamiento. En efecto, los intereses de algunos de ellos podrían colisionar con los objetivos del sistema. Por ejemplo, en el caso de servicios que se contratan regularmente, puede haber preferencia por adjudicar a una empresa conocida y no correr el riesgo de contratar una que no se conoce lo que podría afectar la evaluación del desempeño del funcionario a cargo de la adquisición o aprovisionamiento. En el caso de licitaciones nuevas, pueden intervenir los prejuicios y la aversión al riesgo que lleva a que el personal a cargo del proceso prefiera empresas grandes porque le generan mayor confianza en relación a la calidad y continuidad del servicio7.

En definitiva, si los objetivos planteados no se están logrando y cree necesaria una reingeniería de procesos y organizacional orientada a corregir esta situación, se recomienda partir haciendo un diagnóstico en los dos ámbitos expuestos en esta columna: objetivos e incentivos.

Pero no basta con hacer un buen diagnóstico y efectuar las recomendaciones adecuadas. Como es el caso de cualquier proceso de reingeniería, éste no puede llevarse a cabo sin el apoyo total de la alta dirección de la institución. Por lo tanto, un liderazgo potente y un buen equipo de implementadores resultan fundamentales para definir claramente los objetivos de la organización, contrarrestar los incentivos que vayan en una dirección contraria a los objetivos del sistema, a desbloquear la oposición al cambio y lograr que los nuevos procedimientos permeen y se instalen en la organización.

  1. El marco legal básico de la actividad de contratación por parte de la Administración del Estado, la “contratación pública”, emana del artículo 9° de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado (la “LOCBGAE”). La Ley N° 19.886 de 2003, “Ley de Compras”, establece las Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y que fue dictada con el objetivo, entre otros, de incrementar la economía y la eficiencia de la contratación pública, es la encargada de especificar los modos de celebración de los contratos administrativos mencionados en la LOCBGAE. ↩
  2. Un 87% de las empresas encuestadas en la Segunda Encuesta Longitudinal de Empresas indicó no haber postulado a licitaciones de ChileCompra siendo la principal razón para no hacerlo la falta de interés (44% en total, partiendo en 41% en microempresas y llegando a 58% en grandes empresas). Ver ELE 1 y ELE 2 ↩
  3. Entre 2009 y 2010 del 13% de las empresas que participaron en licitaciones de ChileCompra, solo 3% no se adjudicó el contrato mientras que el 10% restante sí lo hizo. ↩
  4. La ELE 2 muestra que en las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, las tasas de éxito en sus ofertas en el sistema son 7, 11, 16 y 25% respectivamente. ↩
  5. Editorial de El Mercurio del 25 de noviembre de 2016 ↩
  6. Se recomienda “Incentives and Organizations in the Public Sector: An interpretative Review” de Avinash Dixit y los papers citados en su revisión bibliográfica para un profundo estudio de esta literatura. ↩
  7. Todas estas motivaciones pueden estar detrás de obstáculos aparentemente innecesarios que se observan con mucha regularidad: plazos muy breves para presentar propuestas, altos montos exigidos en garantías de seriedad de la oferta, condiciones exageradas respecto a la acreditación de experiencia por parte del oferente y los profesionales parte del equipo postulante, requisitos altamente detallados de los perfiles profesionales solicitados, etc. ↩

Ley de Pesca y diseño de licitaciones

Licitaciones, Regulación

Por: Pamela Arellano

En octubre de 2016 se dio a conocer el informe solicitado por el Estado de Chile a la FAO1 para que analizara la Ley de Pesca vigente2 desde febrero de 2013. Uno de los 12 ámbitos cubiertos es la “Regulación del acceso”. Al respecto, la FAO señala que “Los mecanismos de regulación varían de país a país o de región a región. Una idea que debe quedar claramente establecida es que la regulación al acceso significa permitir que accedan a la actividad pesquera algunos agentes, pero al mismo tiempo implica la exclusión de otros.” Sobre las cuotas, la FAO indica que “La asignación de la cuota global entre pescadores puede ser realizada de diversas formas y depende de las características del recurso, las condiciones ambientales y geográficas, pero también de las que presentan los agentes pesqueros y la comunidad dónde se relacionan”. Así, en definitiva, la FAO señala que para la definición de quiénes pescan y cuánto pescan “no existe un enfoque de derechos único para todos los casos. Las situaciones varían de país en país”. De ahí que su recomendación se limite a señalar que se implementen mecanismos de acceso que velen por la conservación, rendimiento económico, valores sociales, equidad, viabilidad administrativa y aceptabilidad política.

Al revisar la realidad mundial, se distinguen tres sistemas básicos de asignación de derechos de pesca: por orden de llegada, por historia (el más usado), o por subasta (con pocas experiencias no siempre positivas y algunos detractores que señalan que lleva a resultados ineficientes en un contexto dinámico3).

Sobre la conveniencia de establecer licitaciones para el acceso a la pesca, está la opinión de la Fiscalía Nacional Económica en la consulta presentada por Lota Protein4 donde, en vez de apoyar la idea de subastas de cuotas de pesca, recomendó que los derechos de pesca sean de la mayor duración posible, óptimamente perpetuos, no asociados a naves ni activos y perfectamente divisibles además de aconsejar crear un mercado fluido para que estas cuotas sean transadas entre incumbentes y posibles nuevos entrantes. Asimismo, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia5 también concluyó, respecto a las subastas, que no es estrictamente necesario implementar un mecanismo de este tipo para asignar cuotas de pesca.

En Chile tenemos una mezcla de sistemas. La ley actual entrega derechos de pesca de acuerdo a lo que los actores del sector han capturado en los últimos años con una corrección hacia los pescadores artesanales por parte de los industriales. Asimismo, la reforma de 2012 introdujo la obligación de subastar una parte de la cuota asignada a los pescadores industriales.

Si bien puede que las ventajas de los incumbentes en pesca sean irremontables para un nuevo entrante debido a la importancia de las habilidades intrínsecas en pesca, el conocimiento específico de la actividad y las mayores eficiencias producto del aprendizaje, se debe tratar de no agregar más obstáculos a través de deficiencias en el diseño de las licitaciones. Lamentablemente, en las recientes subastas de cuotas de captura6 ha habido graves errores de diseño que dificultaron extraordinariamente que ingresen nuevos actores a la actividad. Como señalé en una columna anterior7, uno de ellos es que el ganador de la licitación que no tenga permisos transables de pesca para la fauna acompañante del recurso licitado, no puede pescarlo porque siempre en las redes se atrapan otros recursos los cuáles no pueden ser extraídos sin autorización. Así pues, si un nuevo entrante gana una licitación, debe partir a conseguirse el permiso transable (comprarlo o arrendarlo) a un incumbente en la industria, muy posiblemente uno que también haya participado en la licitación. En esas condiciones, el valor de la licitación para el ganador se reduce drásticamente y podría llegar incluso a cero lo que finalmente implica que no se observan ofertas por parte de nuevos entrantes.

Si bien de seguro existen otros aspectos del diseño de las subastas que pueden ser analizados, como el tamaño e individualización de los lotes o las restricciones al porcentaje de lotes a adjudicar a un mismo oferente, lo anterior es solo un ejemplo de cuán importante es revisar todos los detalles del mecanismo propuesto. De ahí que someter las bases a consulta experta o abierta es altamente deseable. Eso además, está en línea con las recomendaciones de calidad y coherencia regulatoria de la OCDE y constituye, por lo tanto, una buena práctica que el regulador sectorial debiera seguir.

  1. El informe puede está disponible en: http://www.subpesca.cl/institucional/602/articles-94917_informe_final.pdf ↩
  2. Texto de la Ley refundido y sistematizado en http://www.subpesca.cl/normativa/605/articles-516_documento.pdf ↩
  3. Anderson, T., R. Arnason, and G. Libecap, 2011, “Efficiency Advantages of Grandfathering in Rights-Based Fisheries Management”, Annual Review of Resource Economics Vol. 3: 159-179 señala que “grandfathering promotes dynamic efficiency in the fishery by recognizing the idiosyncratic advantages of incumbents for specialized investment; by retaining rents in the industry and thereby lowering the cost of capital; and by implicitly endorsing existing and often informal property rights, motivating investment in the fishery” ↩
  4. “Informe a TDLC para consulta Lota Protein sobre acceso a recursos pesqueros” del 9 de junio de 2010 en http://www.fne.gob.cl/?s=lota+protein ↩
  5. Proposición 12 “Sobre el régimen de accesos a los recursos pesqueros” Rol ERN 12-10 de enero de 2011 en http://www.tdlc.cl/tdlc/wp-content/uploads/DocumentosMultiples/Proposicion_12_2011.pdf ↩
  6. Hasta la fecha se han licitado cuotas de pesca de sardina común pesquería de la V a X regiones (resolución N° 369 de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca) del 3 de febrero de 2016) y cuotas de pesca de sardina común pesquería de la V a X regiones (resolución N° 369 de Subpesca del 3 de febrero de 2015 y resolución N° 3162 de Subpesca del 19 de noviembre de 2015) y de crustáceos demersales (resolución N° 3161 de Subpesca del 19 de noviembre de 2015) en http://www.subpesca.cl/institucional/602/w3-article-91327.html#i__w3_ar_ArticuloCompleto_1_91327_Licencias20transables20de20pesca20clase20B ↩
  7. “La Maldición del Ganador” ↩

La maldición del ganador

Licitaciones, Regulación, Sector Eléctrico

Por: Pamela Arellano

Un reciente análisis sobre las últimas licitaciones de suministro de energía para clientes regulados efectuado por Alexander Galetovic, atribuye a la maldición del ganador los bajísimos precios de los oferentes más baratos. Aunque es discutible que las empresas que ofrecieron precios de incluso 29 US$/MWh fueran afectadas por esta maldición, este debate entrega una oportunidad para recordar elementos que deben tenerse en cuenta al momento de diseñar una licitación.

La teoría de licitaciones y una amplia evidencia empírica muestra que el éxito o el fracaso de las licitaciones depende crucialmente de los detalles. En efecto, no solo basta decidir si el mecanismo de asignación será mediante sobre cerrado o a viva voz; si los precios serán descendentes (holandesa) o ascendentes (inglesa). Quien diseñe una licitación debe preocuparse también de:

  • Si habrá precio de reserva, cómo se calcula y si debe o no ser público antes de que se reciban las ofertas.

  • Si, en caso de múltiples bienes, habrá bloques de tamaños predeterminados o eso también será decisión del oferente.

  • Si se aplican reglas que limiten la concentración de los ganadores de manera que ninguno, por ejemplo, se adjudique más de un cierto porcentaje de los bienes a asignar.

  • Si se incluirán “premios” para oferentes en desventaja o que se quieran beneficiar en virtud de alguna característica que se considere deseable.

  • El plazo, por su parte, debe ser analizado cuidadosamente pues, si se licitan contratos o bienes que se reasignarán en el tiempo, plazos cortos puede favorecer la colusión entre participantes. En cambio, uno largo hace que el ganador se lleve un bien aún más atractivo lo que incrementa su predisposición a ofertar agresivamente y ganar la licitación.

  • Mecanismo de desempate o reasignación de bienes no adjudicados. En este caso, si el proceso pasa a ser secuencial, sucede algo similar que con relicitaciones frecuentes, aumentan los incentivos para coludirse.

Todos los elementos anteriores deben evaluarse caso a caso tratando de evitar la colusión, los precios predatorios, la disuasión a la entrada de nuevos competidores y también la maldición del ganador.

La maldición del ganador se genera cuando el que gana una licitación termina pagando más por el bien que su valor intrínseco. Este concepto fue introducido por Capen, Clapp y Cambel en 1971 haciendo referencia a licitaciones de valor común, es decir, donde todos los oferentes aprecian de igual forma el bien a licitar. Esto sucede, por ejemplo, respecto a oportunidades de negocios y no cuando se trata de obras de arte, donde como lo valora un oferente puede ser completamente distinto a como lo hace otro; en estos casos, hay valoraciones privadas. Cuando ocurre la maldición del ganador, el oferente que termina adjudicándose el bien hizo estimaciones, respecto a algunas variables claves, demasiado optimistas. Claramente, la maldición del ganador genera una mala asignación de recursos. Solo piénsese en el caso que quien gana la licitación es una empresa que termina con pérdidas y cerrando debido a una mala oferta. Asimismo, como muestra Klemperer1, la maldición afecta más a los postulantes más débiles (menos informados) quienes tienden a limitar la agresividad de sus posturas lo que hace que los postulantes más informados ganen una y otra vez, llevando a que el mercado se estreche.

Estudios empíricos2 sobre empresas apuntan hacia la existencia de la maldición, aunque no de manera concluyente puesto que no son tantas las veces que una mala oferta cause pérdidas o la quiebra de la ganadora. Muchas veces, las empresas solo terminan ganando mucho menos que lo esperado y eso es difícil de pesquisar. Los experimentos3, en cambio, muestran que la gente tiende a sobreestimar el valor de lo que se licita o subasta. Detrás de este fenómeno confluyen elementos culturales, de personalidad y psicológicos de los tomadores de decisiones en las empresas así como ciertos mecanismos de mercado que contribuyen a agudizar estos problemas.

En cualquier caso, tanto las empresas participantes en una licitación como quien la diseña debieran tratar de minimizar el riesgo de la maldición del ganador4. Se sugiere, entre otras, que el diseñador de la licitación:

  • Provea el máximo de información útil de manera que las empresas puedan realizar inferencias más precisas.

  • Atraiga a la mayor cantidad de posibles oferentes conocedores del bien a licitar.

Para el caso de las recientes licitaciones de suministro de energía, tal vez podría haberse estudiado establecer un precio mínimo de manera que ganen las empresas que hubieran ofrecido los menores precios, pero la adjudicación fuera por el precio mínimo establecido.

Se podría discutir si ese precio de reserva debe ser o no conocido con antelación a la presentación de las ofertas; no es claro a simple vista cuál es la mejor alternativa.

En cualquier caso, si efectivamente se dio la Maldición del Ganador de manera que en el futuro próximo algunas empresas no podrán cumplir con sus contratos, como al parecer así va a ser, es necesario que el mecanismo de recontratación sea lo más expedito posible y que las empresas ganadoras no enfrenten obstáculos no anticipados que hagan que otras hayan al final del día sobreestimado las ganancias del negocio.

  1. “What really matters in auction design”, Paul Klemperer, 2001. ↩
  2. Thaler (1998) estudia subastas de derechos de autor, concesiones petroleras y compras de empresas. Hendricks, Porter y Boudreau (1987) estudian la licitación de un campo petrolero la Texaco. Thiel (1988) analiza la industria de la construcción de autopistas en Estados Unidos. ↩
  3. Bazerman y Samuelson (1983) hacen un experimento con estudiantes de la Universidad de Boston para asignar un frasco transparente con monedas. ↩
  4. Una lectura recomendada es “Beware the Winner’s Curse: Victories that Can Sink You and Your Company”, G. Anandalingam y Henry C. Lucas, Oxford University Press, 2004. Los autores presentan una amplia variedad de casos donde ha habido Maldición del Ganador: fusiones, películas, industria de telecomunicaciones, entre otras. ↩