Sector Eléctrico

Coordinador eléctrico y diversidad en los directorios

En julio de 2016 se publicó la ley que “Establece un nuevo sistema de transmisión eléctrica y crea un Organismo Coordinador Independiente del Sistema Eléctrico Nacional”. Este cuerpo legal responde a profundas falencias del sistema eléctrico, en particular, en aspectos referidos a la transmisión y ordenamiento del sistema que se venían discutiendo desde hace muchos años.

Existía un diagnóstico transversal que la inversión en transmisión no estaba creciendo al ritmo necesario y que, peor aún, era un cuello de botella para el desarrollo de proyectos eléctricos, especialmente los más pequeños, afectando por ello desproporcionadamente a las ERNC. A nivel de Transmisión Troncal las obras no contenían las holguras necesarias para sostener una verdadera planificación de largo plazo ni consideraban aspectos de ordenamiento territorial. En Subtransmisión, la ausencia de la obligación de expansión generó congestión y problemas de conexión. En Transmisión Adicional, la regulación no era clara ni suficiente. Finalmente, los tres segmentos no estaban regulados coherentemente entre sí ni permitían un desarrollo integral de la red.

Respecto al Coordinador Independiente, ya en 2012 se anunciaba en las medidas de la Agenda Pro Inversión y Competitividad que “se debe dotar a los CDEC de mayor autonomía e independencia, de modo que adopte decisiones que garanticen una operación eficiente, segura y transparente del sistema eléctrico.” Esta nueva ley avanza de manera clara en aumentar la independencia de Operador del Sistema Eléctrico de los actores de la industria y también se hace cargo de otros grandes desafíos del sector. Entre ellos los relacionados con monitorear permanentemente las condiciones de competencia del mercado eléctrico y garantizar, de mejor manera, el ejercicio del derecho al acceso abierto a las instalaciones de transmisión. Se establece además, la participación proactiva del coordinador en los actos normativos del sector, de apoyo a la fiscalización de la SEC y de promoción del cumplimiento de la normativa. Así pues, se le entregó al Coordinador reemplazar a los actuales CDECs y la obligación de velar por el interés colectivo y general para el cumplimiento de los mandatos de política pública establecidos.

La administración de esta nueva institucional recae en un Consejo Directivo compuesto por 5 miembros elegidos por un Comité Especial de Nominaciones mediante concurso público. El desafío de armar un buen directorio en este caso es grande. Por un lado, en Chile no ha cristalizado aún la convicción de que directorios diversos son positivos para las instituciones y se tiende a elegir directorios de “clones”. Así pues, alejarse de ese paradigma naturalmente cuesta y no es claro que incluso la institucionalidad a cargo de la formación de estos equipos lo tenga asimilado. Como gran avance se muestra la incorporación de una que otra mujer, pero el concepto de diversidad va mucho más allá del género. En efecto, se requieren directores con diferentes formaciones, trayectorias y perspectivas para así enriquecer los análisis y las decisiones que se tomen. Por otro lado, la misma ley entrega nuevos ámbitos de atención a los que estaban habituados los directores de los CDEC. Algunos de ellos son: realización de licitaciones (art 72° 7 y art 95°), transparencia y entrega de información pública (art 72° 8), monitoreo de la competencia en el sector eléctrico (art 72° 10), I+D e innovación (art 72° 13), participación en la generación de normativa (art 72° 19), entre otros. De ahí que sea muy relevante que el consejo directivo cuente con la mirada permanente de alguien con sensibilidad procompetencia y que, por lo tanto, entienda que el éxito de las licitaciones se determina en los detalles, que la normativa debe cuidar de no poner obstáculos innecesarios a la participación de empresas nuevas, de menor tamaño o innovadoras, que en el día a día de las instituciones se pueden generar estos obstáculos casi inconscientemente o de manera deliberada porque se cree necesario minimizar todos los riesgos y garantizar de todas las formas posibles que no se interrumpa el suministro.

Sobran ejemplos de cómo las instituciones demasiado conservadoras o formadas por agentes muy alineados terminan favoreciendo las empresas conocidas, las más grandes, las tecnologías ya probadas y desde luego así limitando la innovación, con tal de no correr el riesgo de que algo falle. La visión de que ese extremismo es ineficiente debe estar presente a nivel de directorio. De otra forma, ésta no permea y la ley termina siendo letra muerta, sobre todo en aquellos casos en que las obligaciones procompetencia y proinnovación son declarativas y no se exige medirlas por lo que incumplirlas no tiene sanción.

Recientemente fue nombrado el nuevo Consejo Directivo. Esperemos que tenga éxito en todos los ámbitos que le fueron encomendados.

La maldición del ganador

Un reciente análisis sobre las últimas licitaciones de suministro de energía para clientes regulados efectuado por Alexander Galetovic, atribuye a la maldición del ganador los bajísimos precios de los oferentes más baratos. Aunque es discutible que las empresas que ofrecieron precios de incluso 29 US$/MWh fueran afectadas por esta maldición, este debate entrega una oportunidad para recordar elementos que deben tenerse en cuenta al momento de diseñar una licitación.

La teoría de licitaciones y una amplia evidencia empírica muestra que el éxito o el fracaso de las licitaciones depende crucialmente de los detalles. En efecto, no solo basta decidir si el mecanismo de asignación será mediante sobre cerrado o a viva voz; si los precios serán descendentes (holandesa) o ascendentes (inglesa). Quien diseñe una licitación debe preocuparse también de:

  • Si habrá precio de reserva, cómo se calcula y si debe o no ser público antes de que se reciban las ofertas.

  • Si, en caso de múltiples bienes, habrá bloques de tamaños predeterminados o eso también será decisión del oferente.

  • Si se aplican reglas que limiten la concentración de los ganadores de manera que ninguno, por ejemplo, se adjudique más de un cierto porcentaje de los bienes a asignar.

  • Si se incluirán “premios” para oferentes en desventaja o que se quieran beneficiar en virtud de alguna característica que se considere deseable.

  • El plazo, por su parte, debe ser analizado cuidadosamente pues, si se licitan contratos o bienes que se reasignarán en el tiempo, plazos cortos puede favorecer la colusión entre participantes. En cambio, uno largo hace que el ganador se lleve un bien aún más atractivo lo que incrementa su predisposición a ofertar agresivamente y ganar la licitación.

  • Mecanismo de desempate o reasignación de bienes no adjudicados. En este caso, si el proceso pasa a ser secuencial, sucede algo similar que con relicitaciones frecuentes, aumentan los incentivos para coludirse.

Todos los elementos anteriores deben evaluarse caso a caso tratando de evitar la colusión, los precios predatorios, la disuasión a la entrada de nuevos competidores y también la maldición del ganador.

La maldición del ganador se genera cuando el que gana una licitación termina pagando más por el bien que su valor intrínseco. Este concepto fue introducido por Capen, Clapp y Cambel en 1971 haciendo referencia a licitaciones de valor común, es decir, donde todos los oferentes aprecian de igual forma el bien a licitar. Esto sucede, por ejemplo, respecto a oportunidades de negocios y no cuando se trata de obras de arte, donde como lo valora un oferente puede ser completamente distinto a como lo hace otro; en estos casos, hay valoraciones privadas. Cuando ocurre la maldición del ganador, el oferente que termina adjudicándose el bien hizo estimaciones, respecto a algunas variables claves, demasiado optimistas. Claramente, la maldición del ganador genera una mala asignación de recursos. Solo piénsese en el caso que quien gana la licitación es una empresa que termina con pérdidas y cerrando debido a una mala oferta. Asimismo, como muestra Klemperer1, la maldición afecta más a los postulantes más débiles (menos informados) quienes tienden a limitar la agresividad de sus posturas lo que hace que los postulantes más informados ganen una y otra vez, llevando a que el mercado se estreche.

Estudios empíricos2 sobre empresas apuntan hacia la existencia de la maldición, aunque no de manera concluyente puesto que no son tantas las veces que una mala oferta cause pérdidas o la quiebra de la ganadora. Muchas veces, las empresas solo terminan ganando mucho menos que lo esperado y eso es difícil de pesquisar. Los experimentos3, en cambio, muestran que la gente tiende a sobreestimar el valor de lo que se licita o subasta. Detrás de este fenómeno confluyen elementos culturales, de personalidad y psicológicos de los tomadores de decisiones en las empresas así como ciertos mecanismos de mercado que contribuyen a agudizar estos problemas.

En cualquier caso, tanto las empresas participantes en una licitación como quien la diseña debieran tratar de minimizar el riesgo de la maldición del ganador4. Se sugiere, entre otras, que el diseñador de la licitación:

  • Provea el máximo de información útil de manera que las empresas puedan realizar inferencias más precisas.

  • Atraiga a la mayor cantidad de posibles oferentes conocedores del bien a licitar.

Para el caso de las recientes licitaciones de suministro de energía, tal vez podría haberse estudiado establecer un precio mínimo de manera que ganen las empresas que hubieran ofrecido los menores precios, pero la adjudicación fuera por el precio mínimo establecido.

Se podría discutir si ese precio de reserva debe ser o no conocido con antelación a la presentación de las ofertas; no es claro a simple vista cuál es la mejor alternativa.

En cualquier caso, si efectivamente se dio la Maldición del Ganador de manera que en el futuro próximo algunas empresas no podrán cumplir con sus contratos, como al parecer así va a ser, es necesario que el mecanismo de recontratación sea lo más expedito posible y que las empresas ganadoras no enfrenten obstáculos no anticipados que hagan que otras hayan al final del día sobreestimado las ganancias del negocio.


  1. “What really matters in auction design”, Paul Klemperer, 2001. 
  2. Thaler (1998) estudia subastas de derechos de autor, concesiones petroleras y compras de empresas. Hendricks, Porter y Boudreau (1987) estudian la licitación de un campo petrolero la Texaco. Thiel (1988) analiza la industria de la construcción de autopistas en Estados Unidos. 
  3. Bazerman y Samuelson (1983) hacen un experimento con estudiantes de la Universidad de Boston para asignar un frasco transparente con monedas. 
  4. Una lectura recomendada es “Beware the Winner’s Curse: Victories that Can Sink You and Your Company”, G. Anandalingam y Henry C. Lucas, Oxford University Press, 2004. Los autores presentan una amplia variedad de casos donde ha habido Maldición del Ganador: fusiones, películas, industria de telecomunicaciones, entre otras. 

El mercado eléctrico y el control de fusiones

La competencia en el mercado eléctrico es esencial para que las familias paguen un precio justo por la electricidad pero también es un elemento clave en la competitividad de la economía. De hecho, diversos estudios encuentran impactos relevantes en el crecimiento de nuestra economía producto de tarifas de electricidad más altas [1], [2], [3].

Ya se ha dado un paso importante en hacer licitaciones de suministro con plazos realistas para que compitan nuevos proyectos de inversión y se redefinieron los bloques de modo que fueran atractivos comercialmente para tecnologías nuevas. Sin embargo, se debe estar muy atento para que durante la operación del sistema no surjan prácticas o limitaciones que se traduzcan en una menor intensidad competitiva. Asimismo, la autoridad debe estar vigilante para evitar que emerjan obstáculos desproporcionados para las empresas de menor tamaño y nuevas entrantes y que el entorno regulatorio sea amigable con la innovación en el sector.
El mercado eléctrico posee características estructurales que permiten que empresas establecidas ejerzan poder de mercado que restrinja la competencia. En la Unión Europea, en el lapso de 20 años entre 1994 y 2014 la Comisión ha investigado 214 fusiones y 15 casos de delitos contra la competencia.

¿Dónde colocar los esfuerzos? Un estudio de la Comunidad Europea lanzado recientemente muestra los efectos que diferentes políticas de protección a la libre competencia han tenido en diferentes variables de mercado, como el precio (tendencia y evolución) a nivel mayorista y minorita, el mark-up en el segmento mayorista-minorista, las tasas de cambio de proveedor y la intensidad de la competencia medido a través de la dispersión de productividad y la elasticidad de utilidades relativas a costos relativos. Una de las conclusiones de este estudio es la relevancia que ha tenido el control que de las operaciones de concentración (fusiones), incluso más que la política antimonopolios y el control del regulador de manera que la imposición de medidas de resguardo de la competencia establecidas por la autoridad antimonopolios para autorizar dichas fusiones logró limitar mayores niveles de integración horizontal y vertical en mercados que ya son altamente concentrados.

Hasta el 2003, los casos de fusión fueron tratados bajo un criterio simplificado de manera que no se realizaban investigaciones en profundidad si las empresas involucradas no eran del mismo mercado o de mercados relacionados o si la empresa fusionada tenía una participación de mercado por debajo de un umbral previamente definido que gatillara una revisión exhaustiva de los posibles efectos en la competencia de la industria analizada.

Sin embargo, desde el 2000 hubo un aumento muy significativo de casos de fusiones en la industria que gatillaron la necesidad de mirar con mayor cuidado este tipo de operaciones. Los ámbitos de preocupación se ampliaron de tan modo que incluso se analizaron efectos de fusiones en la liquidez del mercado mayorista de electricidad y, por consiguiente, en la volatilidad y calidad de las señales de precios[4]. Asimismo, se han estudiado con detención las “fusiones convergentes” en donde la operación de concentración que se investiga involucra empresas de gas y de electricidad.

A la luz de estos resultados, es de la mayor relevancia que tal como se ha venido discutiendo[5] desde hace al menos 6 años[6], haya sido aprobado recientemente la modificación al DL 211 del Ministerio de Economía (Ley 20.945) que introduce un mecanismo para el control de las operaciones de concentración. Como se vio, el uso de umbrales, que en muchos mercados puede ser suficiente para la detección de riesgos para la competencia, necesita ser complementado con otras consideraciones cuando se trata del mercado de energía.
De ahí que no solo se deba estar atentos a la resolución que será dictada por el Fiscal Nacional Económico y que determinará los umbrales que gatillen la obligación de notificar una operación de concentración y al reglamento que deberá dictar el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo relativo a los antecedentes que las empresas deberán entregar a la Fiscalía como parte de operaciones de concentración. También será relevante para el funcionamiento del mercado energético en general, el enfoque se utilice la Fiscalía Nacional Económica para estudiar los efectos anticompetitivos asociados que podrían surgir de operaciones de concentración que se presenten en el futuro.


[1] Bertinatto et al muestran que un shock permanente de un aumento de 10% en el precio de la energía eléctrica, generaría caídas entre -0.3% y -0.4% en el PIB de estado estacionario y de -1% aproximadamente en el consumo y la inversión. “Efectos reales de cambios en el precio de la energía eléctrica”. Lucas Bertinatto, Javier García-Cicco, Santiago Justel y Diego Saravia. Documento de Trabajo Nº 759, junio de 2015, Banco Central de Chile. Este estudio muestra que un shock permanente de un aumento de 10% en el precio de la energía eléctrica, generaría caídas entre -0.3% y -0.4% en el PIB de estado estacionario y de -1% aproximadamente en el consumo y la inversión.

[2] García realizó mediciones para el período 2000-2011 y encontró que un shock en el precio de la energía eléctrica permanente de 10% reduce el crecimiento trimestral del PIB hasta en un 0,17%. “Impacto del costo de la energía eléctrica en la economía chilena: una perspectiva macroeconómica”, Carlos J. García, Facultad de Economía y Negocios, Universidad Alberto Hurtado, junio 2012.

[3] Álvarez, García y García muestran con datos del período 1992-2005 que un incremento de 10% en el precio de la energía estaría asociado a una reducción en el corto plazo de la productividad de plantas manufactureras de menos del 1%, pero de un poco más del 2% en el largo plazo. Para plantas clasificadas en el 10% más alto de la distribución por tamaño, la productividad se reduciría en 1.7% y 4.6%, respectivamente. “Shocks de energía y productividad en la industria manufacturera chilena”. Roberto Álvarez, Álvaro García y Pablo García. Documento de Trabajo N° 482, Banco Central de Chile, septiembre de 2008.

[4] Ver caso Electricité de France S.A. (EdF)/British Energy.

[5] “The Economic Impact of enforcement of competition policies on the functioning of EU energy markets”. European Commission, Directorate-General for Competition.

[6] Revisar el Informe Final de la Comisión Rosende convocada por el Ministerio de Economía en 2012 y el Informe Final de la OCDE respecto a las operaciones de concentración en nuestra legislación de 2014. Links respectivos: http://www.economia.gob.cl/wp-content/uploads/2012/07/INFORME-FINAL-ENTREGADO-A-PDTE-PINERA-13-07-12.pdf y http://www.oecd.org/daf/competition/Chile%20merger%20control_ESP_nov14.pdf