Objetivos e Incentivos: el caso de compras públicas.

Con frecuencia sucede que las instituciones implementan sistemas o proyectos, muchos de ellos de gran envergadura que, a pesar de variadas correcciones, nunca llegan a funcionar realmente bien. En estos casos, conviene detenerse un momento y cuestionar su diseño porque, con alta probabilidad, el problema reside ahí.

Hay dos errores comunes de diseño que discuto a continuación. Primero, no aterrizar la visión/misión de la organización. Esto es identificar y armonizar los objetivos que se persiguen y traducirlos en variables e indicadores que sean socializados con toda la organización. Segundo, no considerar las motivaciones de los participantes en los procesos que componen la solución.

Veamos el caso del sistema de compras públicas del Estado. Las compras de productos y servicios que realiza el Estado son cuantiosas y su impacto en el bienestar de la población muy alto; también son fuente potencial de corrupción o captura. Por lo anterior, se creó un sistema (es decir, una combinación de procesos e instituciones1) que busca transparencia y eficiencia en la gestión de adquisición de estos bienes.

A la luz de la evidencia, estos objetivos no estarían siendo cabalmente cumplidos. Por un lado, solo un porcentaje menor de las empresas del país están interesadas en participar del sistema de compras públicas2; en general, hay pocas postulaciones a cada licitación3 y las empresas grandes tienen más probabilidades de adjudicarse una licitación cualquiera que las de menor tamaño4. Por otro lado, los problemas de calidad en el diseño de las bases de licitación son públicamente conocidos y un reciente editorial de El Mercurio se refirió a ellos5.

Al observar cómo funciona el sistema de compras públicas, pareciera que en su diseño se cometieron los dos errores enunciados anteriormente.

Por un lado, la falta de operativización de la misión/visión del sistema se observa en las variadas interpretaciones de lo que se entiende por compras eficientes. En efecto, este atributo puede medirse como días requeridos para efectuar el proceso completo de compra; o precio obtenido en relación a otros prevalentes en el mercado por productos o servicios similares; o el nivel de satisfacción del requirente con el producto o servicio entregado.

Nótese que estas definiciones de eficiencia pueden ser contrapuestas. Por ejemplo, por efectuar adquisiciones rápidamente, se pueden realizar menos cotizaciones (o incluso no cotizar, de hecho) o preferir un número reducido de oferentes para así no tener que invertir demasiadas horas de personal en evaluación de ofertas. En ambos casos, más competencia, en la forma de más alternativas y propuestas que examinar y evaluar sería un resultado indeseado si se buscan procesos de corta duración.
Pero el problema no termina con definir claramente lo que se busca porque suele suceder que no hay solo un objetivo sino varios y éstos pueden ser contrapuestos. En Compras Públicas, se podría pensar que se busca un proceso que sea rápido; lleve a los mejores precios; propenda a aumentar la participación de nuevas empresas, empresas de menor tamaño o lideradas por mujeres; favorezca a empresas inclusivas o sustentables; etc.

Así, nos encontramos en un clásico ejemplo de un agente y múltiple principales que se encuentra ampliamente estudiado en la literatura económica de teoría de juegos6.

Otro error usual en el diseño de sistemas es ignorar las motivaciones de las personas que participan del proceso y que afectarán su funcionamiento. En efecto, los intereses de algunos de ellos podrían colisionar con los objetivos del sistema. Por ejemplo, en el caso de servicios que se contratan regularmente, puede haber preferencia por adjudicar a una empresa conocida y no correr el riesgo de contratar una que no se conoce lo que podría afectar la evaluación del desempeño del funcionario a cargo de la adquisición o aprovisionamiento. En el caso de licitaciones nuevas, pueden intervenir los prejuicios y la aversión al riesgo que lleva a que el personal a cargo del proceso prefiera empresas grandes porque le generan mayor confianza en relación a la calidad y continuidad del servicio7.

En definitiva, si los objetivos planteados no se están logrando y cree necesaria una reingeniería de procesos y organizacional orientada a corregir esta situación, se recomienda partir haciendo un diagnóstico en los dos ámbitos expuestos en esta columna: objetivos e incentivos.

Pero no basta con hacer un buen diagnóstico y efectuar las recomendaciones adecuadas. Como es el caso de cualquier proceso de reingeniería, éste no puede llevarse a cabo sin el apoyo total de la alta dirección de la institución. Por lo tanto, un liderazgo potente y un buen equipo de implementadores resultan fundamentales para definir claramente los objetivos de la organización, contrarrestar los incentivos que vayan en una dirección contraria a los objetivos del sistema, a desbloquear la oposición al cambio y lograr que los nuevos procedimientos permeen y se instalen en la organización.


  1. El marco legal básico de la actividad de contratación por parte de la Administración del Estado, la “contratación pública”, emana del artículo 9° de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado (la “LOCBGAE”). La Ley N° 19.886 de 2003, “Ley de Compras”, establece las Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y que fue dictada con el objetivo, entre otros, de incrementar la economía y la eficiencia de la contratación pública, es la encargada de especificar los modos de celebración de los contratos administrativos mencionados en la LOCBGAE. 
  2. Un 87% de las empresas encuestadas en la Segunda Encuesta Longitudinal de Empresas indicó no haber postulado a licitaciones de ChileCompra siendo la principal razón para no hacerlo la falta de interés (44% en total, partiendo en 41% en microempresas y llegando a 58% en grandes empresas). Ver ELE 1 y ELE 2 
  3. Entre 2009 y 2010 del 13% de las empresas que participaron en licitaciones de ChileCompra, solo 3% no se adjudicó el contrato mientras que el 10% restante sí lo hizo. 
  4. La ELE 2 muestra que en las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, las tasas de éxito en sus ofertas en el sistema son 7, 11, 16 y 25% respectivamente. 
  5. Editorial de El Mercurio del 25 de noviembre de 2016 
  6. Se recomienda “Incentives and Organizations in the Public Sector: An interpretative Review” de Avinash Dixit y los papers citados en su revisión bibliográfica para un profundo estudio de esta literatura. 
  7. Todas estas motivaciones pueden estar detrás de obstáculos aparentemente innecesarios que se observan con mucha regularidad: plazos muy breves para presentar propuestas, altos montos exigidos en garantías de seriedad de la oferta, condiciones exageradas respecto a la acreditación de experiencia por parte del oferente y los profesionales parte del equipo postulante, requisitos altamente detallados de los perfiles profesionales solicitados, etc. 

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